Zócalo, noviembre de 2011
El gobierno está empeñado en favorecer a las televisoras. La Comisión Federal de Telecomunicaciones y el presidente de la República salvaguardan los intereses de Televisa y Televisión Azteca con una tenacidad que ya quisieran los ciudadanos para que fueran reivindicados los suyos propios. Las convicciones del titular de la Cofetel y del presidente Felipe Calderón, en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, se han mimetizado con la perspectiva de los consorcios mediáticos y de sus propietarios.
Emilio Azcárraga Jean y Ricardo Salinas Pliego, y a semejanza de ellos los propietarios de varios emporios de la radio, están convencidos de que las frecuencias que les fueron concesionadas para transmitir televisión les pertenecen y las pueden utilizar a su antojo. Que eso crean –o quieran hacer creer– esos empresarios y sus empleados, no es de extrañar. El patrimonialismo es defecto casi generalizado en quienes se han enriquecido con facilidad o a costa del interés de otros. Pero debiera ser un escándalo la solícita disposición de Mony de Swaan, presidente de la Cofetel, así como del titular del Ejecutivo Federal, para que las televisoras dispongan, según su conveniencia, de los canales que recibieron en concesión.
Esa es la consecuencia de dos disposiciones recientes de la Cofetel, que no podrían haber sido aprobadas sin la anuencia del presidente de la República. La primera de ellas fue la autorización, el 20 de julio pasado, para que varias empresas de televisión puedan difundir, junto con la que les fue originalmente autorizada, varias señales de televisión adjuntas a la señal principal. La otra decisión que apuntala privilegios de las televisoras es la propuesta de televisión digital que la Cofetel presentó el 12 de septiembre.
Reeditan Ley Televisa
En la jerga de las telecomunicaciones se denomina “multiplexeo” a la transmisión de varias señales dentro del mismo canal. A ese uso de la señal, la Cofetel le denomina también “multiprogramación”. Esa posibilidad es resultado de la digitalización de las señales que se difunden en el espectro radioeléctrico. En el caso de la televisión, en el espacio de 6 Megahertz que ocupa un canal analógico caben señales adicionales que pueden ser vistas en televisores digitales o en televisores analógicos equipados con un decodificador.
Esa utilización del espacio radioeléctrico puede ser muy saludable para la sociedad, porque permite multiplicar los servicios digitales y las señales de televisión que reciban los telespectadores. Pero esos contenidos y opciones adicionales no tienen por qué ser usufructuados por los mismos operadores de televisión que manejan las actuales concesiones.
A Televisa, por ejemplo, el gobierno le entregó en concesión en canal 2 para difundir una señal de televisión en el Valle de México. Si las nuevas tecnologías permiten una utilización más intensa de esa frecuencia, el beneficio adicional tendría que ser aprobado por el Estado sin que, de manera automática, Televisa disponga a su antojo de las nuevas opciones para explotar los canales que le han sido concesionados.
Eludiendo sus responsabilidades regulatorias, la Cofetel simplemente “tomó nota” de la decisión de dos concesionarios de televisión privada en Monterrey y Tijuana, y del Organismo Promotor de Medios Audiovisuales (que posee la mitad de las repetidoras del Canal Once) para anexar a las señales que ya transmiten las señales de otros canales de televisión.
Con esa decisión, la autoridad presuntamente encargada de regular a la radiodifusión consideró que las empresas e instituciones que manejan frecuencias de televisión pueden emplear tales canales de manera discrecional. Se trata del mismo punto de vista que definió a la “Ley Televisa”, la reforma legal que promovieron las televisoras entre 2005 y 2006 y que las facultaba para difundir servicios de telecomunicaciones adosados a las señales de televisión y sin pagar por ello una contraprestación al Estado. La manga ancha que la Suprema Corte de Justicia les impidió ejercer a las televisoras, al invalidar la mayor parte de aquella reforma legal, ahora les está siendo restituida gracias a las decisiones de De Swaan y Calderón.
Con ese acuerdo, el gobierno retrocedió respecto de sus propias posturas acerca del “multiplexeo”. A comienzos de 2008 Televisión Azteca comenzó a transmitir señales de televisión codificadas, adjuntas a las señales de sus canales abiertos, y que podrían verse en decodificadores que se vendieron en las tiendas Elektra (al respecto puede consultarse nuestra nota en Zócalo de junio de 2009).
En mayo de 2009, la Cofetel consideró que aquel uso de las frecuencias que TV Azteca tenía concesionadas para transmitir una sola señal de televisión era ilegal. Pero a fines de ese mismo año la Comisión modificó dicha opinión. En tanto, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes consideró que la empresa de Salinas Pliego estaba empleando de manera ilegal aquellas frecuencias y le impuso una sanción. Cuando fueron establecidas esas multas, Mony de Swaan era asesor del secretario de Comunicaciones y Transportes. Las decisiones que promueve, ya como presidente de la Cofetel, son contradictorias con aquella postura.
Transmisión, programación
La decisión de la Cofetel para solamente registrar el empleo de frecuencias que hacen varios de sus usufructuarios, motivó protestas y exigencias como el comunicado que difundió el 12 de septiembre la Asociación Mexicana de Derecho a la Información en donde considera que las transmisiones de canales adicionales en frecuencias concesionadas o permisionadas significa “uno de los privilegios más cuantiosos y escandalosos del actual gobierno al duopolio, al mismo tiempo que se prosterna hacia el poder fáctico de la televisión fortaleciéndolo”.
Por su parte, el 8 de septiembre el diputado Javier Corral le había enviado al presidente de la República una carta –que se conocería varias semanas más tarde– en donde apuntó que la autorización a ese uso del espectro radioeléctrico constituía un “retroceso en materia de competencia, diversidad y pluralidad en los medios de comunicación”.
La oficina del presidente Calderón turnó la carta del diputado Corral al presidente de la Cofetel, quien la contestó el 2 de octubre. En esa respuesta, Mony de Swaan considera que las concesiones de televisión se adjudican para utilizar un canal de transmisión, pero que son diferentes los canales de programación que se pueden incluir dentro de él.
Según esa apreciación, el “canal de transmisión” está supeditado a la concesión o permiso de la autoridad pero no así el canal –o los canales– “de programación” que son los contenidos que se difunden por esa frecuencia.
El alegato del presidente de la Cofetel acerca de esas dos modalidades constituye la médula de la posición del gobierno para permitir que las televisoras utilicen a su conveniencia las frecuencias que tienen concesionadas.
De Swaan, sofismas
La suposición de que esas concesiones (o los permisos, cuando se trata de radiodifusión no comercial) otorgan frecuencias para que quienes las reciben hagan de ellas el uso que quieran siempre y cuando se trate de mensajes de radiodifusión, deja a la autoridad como simple testigo de las decisiones de los empresarios y cancela la posibilidad de que los canales adicionales se distribuyan entre nuevos operadores de televisión.
Se trata de una interpretación errónea o, si somos menos indulgentes, falaz y tramposa. El presidente de la Cofetel, en su carta al diputado Corral, asegura que la anuencia para que las televisoras puedan transmitir canales de multiprogramación se sustenta en el Acuerdo expedido por el presidente Vicente Fox el 2 de julio de 1994 y con el cual se inició la transición de la televisión mexicana hacia el formato digital.
Sin embargo ese Acuerdo de 1994, aunque indica que la Televisión Digital Terrestre consiste en la codificación y el multiplexeo de señales, en ninguna de sus disposiciones dice que los concesionarios pueden difundir por ese procedimiento todas las señales que quieran. Al contrario, ese Acuerdo otorgó una frecuencia adicional por cada una de las frecuencias de televisión que ya estuvieran concesionadas o permisionadas. La frecuencia adicional solamente podría utilizarse para la transmisión, “digitalmente, en forma simultánea, (de) la misma programación que se difunda en el canal analógico”. Esa programación solamente podría ser de televisión de alta definición, que ocupa toda o casi toda la banda de 6 MHz que actualmente existe para cada canal de televisión. El multiplexeo difunde televisión digital pero no toda es de alta definición.
La utilización de los canales digitales para transmitir servicios adicionales a la reproducción del canal analógico, tendría que ser autorizada de manera expresa, según ese Acuerdo. Inclusive, allí se estableció que el gobierno podría recibir una contraprestación por ese uso adicional. Nada de eso hizo la Cofetel cuando permitió la multiplexación de varias frecuencias de televisión.
El Acuerdo del presidente Fox aherrojó el desarrollo de la televisión mexicana a la alta definición, sin contemplar la posibilidad de que la televisión digital significara otros formatos, con imagen de menos intensidad pero con más canales. Es pertinente que esos criterios sean modificados. Pero mientras existan, son los que deben regir el uso de frecuencias para señales de televisión digital.
El presidente de la Cofetel miente cuando dice que en ese Acuerdo hay margen para que los concesionarios hagan “multiplexeo” sin permiso expreso de la autoridad. Más aún, el Acuerdo utiliza el término “programación” para referirse a los contenidos de un solo canal, como los que hasta ahora han sido de índole analógica. Allí no hay sustento para la distinción que hace De Swaan entre canal de transmisión y canal de programación.
Desdén a la pluralidad
La decisión del gobierno para que las televisoras dispongan a su arbitrio de las frecuencias concesionadas se encuentra también en el Acuerdo de la Cofetel que modifica las disposiciones de 2004 para la transición a la televisión digital.
Como puede recordarse, el 2 de septiembre de 2010 el presidente Felipe Calderón expidió un Decreto que modificaba el Acuerdo presidencial de 2004. Entre otros cambios, el Decreto de Calderón anticipaba para fines de 2015 el cambio de la televisión mexicana al formato digital. Ese Decreto fue reconvenido por varios senadores del PRI. Como resultado de esa impugnación la Suprema Corte consideró que el presidente había invadido funciones de la Cofetel, que es el organismo al que corresponde la regulación de la radiodifusión y las telecomunicaciones.
El Acuerdo del 12 de septiembre de la Cofetel llena algunas de las insuficiencias que se han mantenido para organizar la digitalización de la televisión mexicana, pero incurre en la misma irregularidad que padecieron el Decreto de Calderón y la anuencia de la propia Cofetel acerca del multiplexeo. En todas esas disposiciones, de manera explícita o implícita, se considera que las ventajas de la digitalización serán para quienes ahora gozan de concesiones o permisos. No se establecen previsiones para que los canales adicionales, resultado de esa digitalización, sean manejados por otras empresas, instituciones u organizaciones.
El Acuerdo de la Cofetel fue turnado a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria para una consulta pública que comenzó el 22 de septiembre. No se trata de un debate amplio acerca de las opciones en materia de televisión digital como los que se han realizado en otros países de América Latina. Circunscrita a la propuesta de la Cofetel, esa consulta ha sido prácticamente privada y sin una promoción que suscite el interés de la sociedad.
Pernicioso proyecto de Cofetel
La propuesta de la Cofetel establece que el apagón analógico –es decir, el horizonte para que todo el país tenga televisión digital– sería el 31 de octubre de 2016. Desde cuatro años antes y en un proceso con varias etapas, la televisión de ese formato comenzaría a establecerse en diferentes zonas del país. Allí hay un cambio saludable, porque el Acuerdo del presidente Fox señaló el año 2021, pero sin fecha precisa, para completar la digitalización de la televisión mexicana.
Hoy en día quienes más se resisten a que se adelanten esos plazos son los actuales usufructuarios de la televisión. Televisa y Azteca no tienen especial interés en completar el proceso digital porque buscan seguir beneficiándose del formato actual. Por eso, algunos de sus voceros han impugnado la fecha sugerida por la Cofetel. Para los consorcios televisivos mientras más demore la digitalización, será mejor.
No obstante, la propuesta de la Cofetel les beneficia a mediano plazo a los consorcios que ahora tienen muchas concesiones porque les permitiría multiplicar los canales de los que ahora disfrutan. En Zócalo de octubre pasado, el Lic. Agustín Ramírez Ramírez examinó ese proyecto sobre todo desde una mirada de jurista experto. Junto con esas observaciones, se pueden señalar al menos cinco aspectos discutibles, algunos de consecuencias socialmente perniciosas, en la iniciativa de la Cofetel.
1. Multiprogramación, para unos cuantos. La Cofetel no establece previsiones para que los nuevos canales, que resultan del aprovechamiento digital de las actuales frecuencias, sean manejados por instituciones o empresas distintas de los actuales concesionarios. El modelo que se impone en ese proyecto es el de una televisión en donde quienes ya tienen concesiones, sean beneficiarios de esos canales adicionales.
2. Servicios adicionales, sin contraprestación ni autorización. Los servicios adicionales a la radiodifusión, como la conducción de señales de Internet y telefonía, podrían explotarse sin aprobación previa por parte de la autoridad regulatoria. El punto 2 del Artículo Segundo que se propone para enmendar el Acuerdo de 2004, señala que el servicio de radiodifusión deberá ser gratuito. Pero no establece lo mismo para otros usos de las frecuencias que ahora son de televisión. Allí se dice: “…podrá incluirse la transmisión de multiprogramas y la información complementaria al servicio de radiodifusión, la prestación de servicios móviles de radiodifusión, así como todos los servicios de telecomunicaciones que tecnológicamente son viables, tales como el de televisión y audio restringidos, difusión de datos, video sobre demanda, entre otros”. Eso mismo, sin obligaciones para los concesionarios, pretendía la Ley Televisa.
3. Televisión de segunda, para los más pobres. La transición digital implica que todos los usuarios puedan recibir señales de esa índole. Eso será posible en televisores fabricados para admitir señales digitales, o empleando decodificadores que ajusten la señal digital a los actuales televisores analógicos. En los documentos de Fox en 2004 y de Calderón en 2010, se dejaba abierta la posibilidad de que el gobierno respaldase a los ciudadanos para la adquisición no sólo de aparatos decodificadores sino, también, de televisores digitales.
El Acuerdo de 2004 indica que es preciso “generar condiciones para que los receptores y decodificadores de televisión digital sean cada vez más accesibles al consumidor de nuestro país”. En cambio, la Cofetel pretende solamente que haya “condiciones para que el público pueda contar con alternativas para poder recibir las señales de la TDT, como la adquisición de decodificadores digitales, que favorezcan la continuidad del servicio de televisión y el acceso a nuevos servicios”.
Los comisionados de la Cofetel quieren decretar una televisión de segunda, para los mexicanos que se quedarían con sus viejos televisores analógicos ante el encarecimiento de los televisores digitales.
Por otro lado, la Cofetel solamente considera la posibilidad de que en el diseño y la fabricación de televisores y decodificadores participen empresas privadas. No hay previsiones para que en esas tareas participen instituciones públicas como, por ejemplo, el Instituto Politécnico Nacional.
4. Desprotección de la televisión pública. La digitalización puede significar nuevas opciones y más versatilidad para la televisión no comercial. Sin embargo el enorme obstáculo que experimentarán tales emisoras será de índole presupuestal. Los canales 11 y 22, las escasas televisoras universitarias y las muy variadas en manos de gobiernos de los estados, requerirán de inversiones extraordinarias para actualizar sus equipos transmisores y de producción a las exigencias técnicas de la televisión digital.
La propuesta de la Cofetel reconoce tal problema pero solamente le dedica un compromiso declarativo cuando ofrece: “la Comisión promoverá ante los sistemas estatales de televisión, que se cuente con la infraestructura y personal necesario para transitar a la TDT, a efecto de que se asignen los recursos presupuestales correspondientes para lograr esta transición”. Esa promoción, como le dicen los comisionados de Cofetel, tendría que ser ante los gobiernos de cada entidad y en la confección del Presupuesto Federal, no delante de las estaciones de televisión no comerciales.
5. Must offer de caricatura. Una de las trabas a los sistemas de televisión de paga ha sido la oposición de las televisoras privadas para que las señales que difunden de manera abierta, sean incorporadas en todos los servicios de televisión restringida de la localidad en donde se transmiten. A la obligación de facilitar la reproducción de tales señales, tal y como existe en casi todo el mundo, se le denomina must offer.
Al oponerse a esa práctica, Televisa y Azteca han boicoteado a diversas empresas de televisión por satélite o cable. La política de la Cofetel mantiene la posibilidad de que las televisoras acepten, de manera discrecional, la incorporación de sus señales de televisión digital abierta a los sistemas de televisión restringida.
El documento que comentamos indica: “es necesario que los concesionarios y permisionarios de radiodifusión faciliten el acceso no discriminatorio a las señales radiodifundidas que transmiten a efecto de promover que los sistemas de televisión restringida coadyuven a garantizar que el público puede recibir en forma continua los contenidos de los canales radiodifundidos, en especial de aquellos contenidos que ya se recibían mediante las señales analógicas”.
No obstante a continuación únicamente se dice: “Los concesionarios y permisionarios de radiodifusión que en uso de sus derechos decidan facilitar el acceso a las señales que radiodifunden mediante la TDT, informarán a la Comisión de estas acciones, con las que apoyan a la continuidad del servicio a la población”. Es decir, la incorporación de señales abiertas estaría sujeta a la voluntad de cada concesionario o permisionario. Con políticas como esa la autoridad regulatoria se demerita a sí misma.
TV de las próximas décadas
Que quienes ya tienen muchos canales de televisión tengan todavía muchos más: esa es la línea que promueve el gobierno federal a través de la Cofetel. Se trata de una política contraria a la diversidad y, de esa manera, a la calidad en la televisión mexicana. Y es, desde cualquier ángulo que se le mire, una postura ilegal.
La Ley Federal de Radio y Televisión –la misma que en tantas ocasiones se han negado a actualizar los senadores y diputados– establece en su Artículo 15 los requisitos para asignar una concesión de radio o televisión:
“Artículo 15: La instalación de una difusora de radio que vaya a operar retransmitiendo o enlazada permanentemente a otra que no era recibida anteriormente en la localidad en que pretenda ubicarse, será considerada como una estación nueva y, en consecuencia, deberá llenar todos los requisitos respectivos”.
En otras palabras, para la ley cada emisora tiene una singularidad que la autoridad debe evaluar por separado tanto para la expedición como para el refrendo de concesiones o permisos. No se vale pretextar que las emisoras que ahora difundirían compartiendo una frecuencia ya han sido autorizadas en la concesión o el permiso originales.
La misma LFRyTV señala en su Artículo 17-E los requisitos que deben cumplir los interesados en obtener una concesión. Entre ellos se encuentra: “… III. Proyecto de producción y programación”.
Ese proyecto, cada concesionario lo tuvo que haber entregado para cada una de las frecuencias que maneja en la actualidad. Por lo tanto no es admisible que ahora se prescinda de tal proyecto, igual que de otros requisitos, para que la autoridad apruebe cada una de las señales de televisión digital que cabrán en el espacio de un canal analógico.
Igual que en otras ocasiones, quienes defienden el interés de los consorcios de la televisión sostienen que las ventajas que ofrece la modernidad tecnológica no deben ser frenadas con requisitos administrativos. Pero una modernidad que signifique más de lo mismo –es decir, muchos más canales en manos de Televisa y Azteca– no es propicia para la sociedad mexicana.
Lo que tendría que hacer la autoridad es impulsar el aprovechamiento de la digitalización para lograr la pluralidad en la televisión. Así se hace ya en otros países, en donde el espacio de los antiguos canales analógicos es aprovechado tanto por sus viejos usufructuarios como por nuevos actores sociales y comerciales.
La televisión que resulte del acuerdo para el tránsito digital será la que el país tenga durante varias décadas. Ni los partidos, ni los grupos ciudadanos que están soslayando este asunto, se han percatado de su ineludible importancia.
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