Zócalo, abril de 2010
El refrendo automático de sus concesiones se ha convertido en la causa legal más relevante para los consorcios de radiodifusión. Senadores y diputados de varios partidos, entre los que se encuentran al menos PRI, PRD y PVEM, respaldan esa pretensión con argumentos equívocos y tramposos. Sigue leyendo
Publicado en Nexos número 355, julio de 2007
El martes 5 de junio por la tarde Javier Corral Jurado bromeaba en un noticiero de radio: “Estamos tentados a pagar en la sección de clasificados del periódico un anuncio que diga: Damos las gracias a Televisa y TV Azteca por los favores recibidos”. Unas horas antes los 9 ministros de la Suprema Corte de Justicia que discutieron la Ley Televisa habían abrogado los artículos más importantes de esas reformas a las leyes de Telecomunicaciones y Radio y Televisión aprobadas por el Senado en marzo de 2006. Corral y otros 46 senadores presentaron un recurso de inconstitucionalidad que fue ventilado en medio de la mayor atención que, posiblemente, haya suscitado jamás discusión alguna de ese tribunal.
Las sesiones de la Corte fueron transmitidas en el Canal Judicial y el Canal del Congreso, ambos en televisión de paga. Antes de ser discutidas, las 546 cuartillas de la ponencia que elaboró el ministro Salvador Aguirre Anguiano en respuesta a esa solicitud de inconstitucionalidad estaban disponibles en Internet. Esa deliberación, con tal apertura, significó un ejercicio inédito de la Corte. Frente a ella contrastó el comportamiento de las televisoras privadas que, cuando comenzaron las discusiones de los ministros, desataron una campaña contra Corral y Manuel Bartlett, dos de los ex senadores cuya insistencia permitió que la Corte se ocupara de tales reformas.
Los noticieros de Televisa anunciaron, con gran despliegue, que un juez en Chihuahua había condenado a Corral a pagar varios anuncios de campaña difundidos tres años antes, cuando era candidato a gobernar ese estado. Sin embargo no dijeron que el comité estatal del PAN no había pagado esos anuncios porque la filial de Televisa en Chihuahua se negaba a entregar la factura correspondiente. Televisión Azteca por su parte lo acusó porque, cuando era senador, había suscrito una iniciativa que proponía para las telecomunicaciones un organismo similar al que ahora objetaba en las impugnaciones a la Ley Televisa. Esas propuestas no eran similares pero lo que buscaban Azteca y otros medios era presentar a Corral como inconsecuente. Cuando solicitó espacio para aclarar esas inexactitudes, Azteca se burló del ex senador.
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Los ministros dedicaron 8 sesiones, entre el 24 de mayo y el 7 de junio, a discutir las impugnaciones a esas reformas. Las versiones estenográficas de tales discusiones, que abarcaron casi 24 horas, suman 544 páginas.
Desde el 3 de mayo, cuando el ministro Aguirre Anguiano dio a conocer su proyecto de dictamen, los ejes de la Ley Televisa estaban cuestionados en la Corte. Entre los argumentos fundamentales de ese documento se encuentran la defensa de la conducción estatal sobre las telecomunicaciones y la crítica a la concentración excesiva de los medios de radiodifusión en manos de pocos empresarios. Con las reformas aprobadas en 2006, indicaba Aguirre, “se está privando al Estado de la rectoría para planear una eficiente y eficaz administración del espectro radioeléctrico a corto, mediano y largo plazo, al permitirse que, a pesar de constituir un bien del dominio público escaso, su uso sea determinado mediante las peticiones formuladas por los concesionarios”.
El desarrollo tecnológico en la radiodifusión permite que en el espacio aéreo en donde hasta ahora se ha difundido un canal de televisión, quepan tres o cuatro canales de televisión digital. También es posible transmitir, en ese mismo espacio, señales de Internet o telefonía inalámbricas, entre otras opciones. Las posibilidades de comunicación que hasta ahora se encontraban reducidas a pocos canales de televisión, pueden diversificarse gracias a la compresión de señales con tecnología digital.
La Ley Televisa ponía esas ventajas tecnológicas al servicio de las empresas que ya tienen concesiones de radiodifusión. El artículo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisión les daba la posibilidad de utilizar como quisieran el espacio adicional que habrá en cada frecuencia, sobre todo en la televisión que es el medio que requiere de más anchura dentro del espectro radioeléctrico. Bastaría con una notificación a la autoridad administrativa para que las televisoras pudieran difundir, en esas frecuencias, servicios de telefonía o Internet. Y por ese aprovechamiento adicional del espacio que tienen concesionado no sería obligatorio que le pagasen nada al Estado. Por otro lado los medios no comerciales –televisoras educativas y culturales, radiodifusoras comunitarias, estaciones oficiales– estaban excluidos del aprovechamiento del espacio adicional que resultará cuando los medios electrónicos experimenten la transición de la radiodifusión analógica a la de carácter digital.
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En México hay 461 canales de televisión comercial. De ellos, 257 están concesionados a Televisa y 176 a Televisión Azteca. Cada canal ocupa 6 megahertz de un espectro radioeléctrico cada vez más saturado de señales de diversos servicios de telecomunicaciones, entre ellas las de telefonía celular difundidas por compañías que han tenido que pagar grandes sumas por el derecho a utilizar tales espacios. En 2005 se estimaba que el valor de un megahertz en las regiones más pobladas de la República Mexicana era de 5 millones de dólares.
Televisa, con 257 canales, disfruta de un ancho de banda equivalente a más de 1500 megahertz. Sin embargo el valor de cada frecuencia es muy distinto según la zona del país en donde se encuentre. El precio comercial de un canal en la ciudad de México es sustancialmente mayor al que tendría, por ejemplo, en Uruapan o Tapachula.
Fernando Butler Silva, presidente del Colegio Nacional de Economistas, ha calculado que el valor de un megahertz para una televisora de cobertura nacional sería de casi 230 millones de pesos. Es decir, las frecuencias en las que difunde una emisora como el llamado Canal de las Estrellas costarían 1380 millones de pesos. No todos los canales de Televisa tienen el mismo alcance. Pero sin duda las frecuencias tanto regionales como nacionales que usufructúa esa empresa alcanzan un valor de varios miles de millones de pesos.
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En junio de 2004 la Secretaría de Comunicaciones y Transportes expidió un Acuerdo para entregar a cada televisora una concesión adicional por cada una de las que ya tenía. Esas nuevas concesiones servirían para difundir televisión digital de alta definición. De esa manera, en cada canal de los que ya existían las televisoras seguirían transmitiendo en formato analógico, que es el que se ha utilizado hasta ahora. Y en la nueva frecuencia, comenzarían a transmitir esos contenidos en el nuevo sistema digital que permite conducir imágenes de calidad notablemente mayor y añadir otras señales dentro del mismo espacio. La idea era que a fines de 2021 todos los canales de televisión abierta hubieran cumplido con ese proceso de transición y, entonces, le regresaran al Estado la frecuencia adicional.
Sin embargo ni aquel Acuerdo gubernamental, ni la Ley Televisa, establecieron los procedimientos para que los concesionarios devuelvan la frecuencia adicional. Por lo pronto, las televisoras disponen de una frecuencia más por cada una de las que ya tenían. Es decir, si Televisa y Azteca contaban con 257 y 176 concesiones cada una, ahora pueden tener, entre ambas, 866. Eso significa un ancho de banda equivalente a 5 mil 200 Mhz. Y todas esas concesiones, antiguas y nuevas, fueron prorrogadas o asignadas hasta el último día de 2021.
El Acuerdo de 2004 estableció que en México la tecnología digital, en el campo de la televisión, servirá para difundir señales de alta definición. Con la tecnología más utilizada actualmente, sobre todo en Estados Unidos, cada canal de alta definición requiere de 6 megahertz, es decir, el mismo ancho de banda que hasta ahora ha utilizado un canal tradicional, de carácter analógico.
Sin embargo la digitalización de las señales también podría permitir que en esos 6 Mhz se difundieran varios canales de televisión aunque no necesariamente de alta definición. Es decir, en 2004 el gobierno mexicano decidió que tengamos las mismas opciones que hasta ahora han existido en el panorama de la televisión mexicana pero en formato de alta definición, en vez de propiciar la incorporación de dos o tres canales diferentes por cada uno de los que ya existen.
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El desarrollo de la tecnología digital permite que cada vez quepan más contenidos en el mismo espacio. En pocos años la alta definición no requerirá de 6 Mhz sino de una capacidad menor. Es decir, en ese ancho de banda se podrán difundir más canales, o servicios de telecomunicaciones distintos de la televisión.
Cuando discutimos la Ley Televisa en las audiencias senatoriales y en otros foros entre enero y marzo de 2006, sus defensores alegaban que la televisión de alta definición, que era la que el gobierno había elegido como única opción para México, siempre requeriría de 6 Mhz. Ahora se confirma que dentro de ese ancho de banda las televisoras pueden tener espacio adicional al que necesitan para transmitir en alta definición. Y por otra parte, podrían no transmitir en ese formato durante todo el día para, en el espacio restante, vender otros servicios de telecomunicaciones.
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El 21 y el 22 de mayo de 2007 la Suprema Corte recibió a seis especialistas en tecnología de telecomunicaciones –3 de la UNAM y 3 del IPN– para despejar dudas sobre la compresión digital. Entre los expertos del Politécnico se coló el ingeniero Celestino Antonioli, que además de profesor en la Escuela de Ingeniería Mecánica y Eléctrica ha sido asesor de la Cámara Nacional de la Industria de la Radiodifusión y gerente de Nuevas Tecnologías del Grupo Radio Centro. Su opinión no era desinteresada.
Antonioli insistió en que la televisión digital bajo los protocolos adoptados en México –conocidos por las siglas ATSC– requería de los 6 Mhz completos, y desdeñó el espacio adicional que podría obtenerse para transmitir otros servicios. Sin embargo ante la insistencia de los ministros para que dijera si en ese espacio puede haber algo más que televisión de alta definición, el asesor de las televisoras dijo: “El estándar adoptado permite trasmitir señales de televisión en diferentes grados de calidad. O sea, podemos tener la alta definición total, la definición mejorada, que le llaman, o una definición estándar cuya calidad sería similar a la analógica. Eso me permitiría que en el espacio que cabe una transmisión de ATSC, que son los 6 Mhz, yo podría ahí incluir varios programas”.
Otros especialistas fueron más directos. El maestro Fabián Romo, de la UNAM, precisó: “el mensaje principal que quisiéramos dar aquí, es que estas normas y estos estándares, cambian, se modifican y actualizan continuamente. La tecnología avanza muy rápido. Algunos países modifican sus normas de comunicaciones no en un lapso de 15 o 20 años, sino incluso en 5 o 10”. La tecnología digital sí libera espacio en el espectro radioeléctrico, “técnicamente es factible” subrayó.
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Durante la discusión del 5 de junio, el ministro David Góngora Pimentel cuestionó el aprovechamiento excesivo que el artículo 28 les permitía hacer, a las televisoras, de las frecuencias concesionadas:
“Además del negocio original de radiodifusión, tendrán hasta el 65% del espectro para utilizarlo en otros servicios de telecomunicaciones gracias a los avances tecnológicos, a la decisión del secretario de Comunicaciones y Transportes y a la actuación del Legislador que acorazó el acuerdo y lo llevó a nivel legal a través del artículo 28 impugnado, que parte de la posibilidad de que los concesionarios de radiodifusión utilicen el espectro radioeléctrico sobrante para la prestación de otros servicios de telecomunicaciones. Esta decisión es contraria a la Constitución Federal. ¿Hasta qué punto es válido que en una nación pluricultural, con 103 millones de habitantes, el Legislador decida que es preferible ver televisión con mejor calidad, durante el 20% del tiempo, prohijando los negocios de los concesionarios de radio y televisión para que dispongan hasta de un 65% del canal que tienen asignado para otros usos, por encima de una asignación pluralista de las bandas de frecuencias, que permitan la participación de más voces en el diálogo, haciendo posible una democracia efectiva?. ¿Por qué debemos preferir la riqueza colora de la transmisión de alta definición, durante el 20% del tiempo, a costa del monopolio monocromático de las empresas de televisión?”.
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La discusión de la Ley Televisa había comenzado desde que, el 1 de diciembre de 2005, la Cámara de Diputados aprobó, por unanimidad de 327 votos, una iniciativa que diez días antes había presentado el legislador priista Miguel Lucero Palma. A ese diputado por Chihuahua no se le conocía experiencia ni interés en temas de telecomunicaciones pero formaba parte del grupo cercano al candidato presidencial del PRI, Roberto Madrazo.
Más tarde pudo confirmarse que esa iniciativa no fue elaborada por el diputado Lucero sino por empresas consultoras contratadas por Televisa para diseñar y cabildear tales reformas. El sigilo con que la iniciativa transitó por la Cámara de Diputados, en donde a pesar de que se le dictaminó favorablemente no fue discutida en las comisiones de Comunicaciones y de Radio y Televisión a donde había sido turnada, formaba parte de una operación para que se convirtiera en ley antes de que terminara el año.
La Junta de Coordinación Política de la Cámara, encabezada por Pablo Gómez del PRD, solicitó que esa iniciativa fuese votada “lo antes posible”. Todos los coordinadores parlamentarios estaban de acuerdo. Así que la propuesta estuvo en el pleno de San Lázaro únicamente el tiempo necesario para que se leyera la petición de la Junta de Coordinación y se abriera el sistema de votación. Exactamente 7 minutos, como dijimos entonces.
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Cuando ese proyecto llegó al Senado (para que una ley federal tenga vigencia se requiere su aprobación en ambas Cámaras) ya era un escándalo. 112 escritores, artistas y cineastas suscribieron un manifiesto, publicado el 12 de diciembre, que cuestionaba la “visión estrictamente mercantil” de esa reforma y le pedía al Senado que no la aprobase al vapor. Docenas de radiodifusores consideraron que la reforma beneficiaba a las grandes televisoras. La Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones e Informática, la Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales, la delegación mexicana de la Asociación Mundial de Radiodifusoras Comunitarias y numerosos productores, académicos y legisladores de todos los partidos, comenzaron a manifestarse contra la que, desde entonces, fue conocida como Ley Televisa.
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La iniciativa reformaba 4 artículos y establecía otros 5 en la Ley de Telecomunicaciones creada en 1995. Además, reformaba 13 y adicionaba 15 en la Ley de Radio y Televisión que data de 1960. El nuevo artículo 28 de esta última les permitía a los concesionarios hacer, de las frecuencias que de las ya disponen, los usos adicionales que les convinieran y sin pagar por ello. La Ley Televisa proponía además que, cuando hubiera nuevas concesiones, serían otorgadas a las empresas que ofrecieran más dinero por ellas. No era indispensable la opinión de la Comisión Federal de Competencia. Las concesiones tendrían una vigencia de 20 años –plazo excesivo comparado con los de otros países– y su renovación sería automática. La autoridad encargada de regular a la radiodifusión sería la Comisión Federal de Telecomunicaciones, Cofetel, a cuyos cinco integrantes los designaría el presidente de la República con posibilidad de que el Senado los vetara.
La Ley Televisa, por otra parte, autorizaba a las estaciones de radio y televisión para tener más tiempo de publicidad a cambio de que difundieran programas producidos por empresas independientes (aunque no se esclarecieron los criterios para determinar la independencia de una productora). Por otra parte, se obligaba a radiodifusoras y televisoras a informar al Instituto Federal Electoral sobre la propaganda de campañas que hubieran contratado candidatos o partidos.
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En su ponencia el ministro Salvador Aguirre Anguiano diría, en mayo de 2007: “En materia de concesiones, la reforma prevé el otorgamiento de las de radio y televisión mediante licitaciones a través de subasta pública, bajo el argumento de que ello supone el fin del poder discrecional del Poder Ejecutivo en esta materia. Este argumento, sin embargo, lejos de cumplir con el propósito buscado, únicamente transforma el criterio discrecional anterior, en un criterio claramente antidemocrático traducido en poder económico. Es decir, quien tenga más recursos para instalar y operar servicios de radiodifusión, será quien tenga más posibilidades de ganar la licitación para tales efectos. Lo anterior no sólo desvirtúa la esencia del servicio de radiodifusión, sino que violenta principios constitucionales y de los tratados internacionales que persiguen asegurar el acceso a la prestación de servicios de radiodifusión en condiciones equitativas y justas”.
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La inquietud por la Ley Televisa detuvo la aprobación rápida que habían intentado sus promotores. La Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado abrió en febrero 4 reuniones de consulta sobre ese tema. Acudieron 46 consultores, académicos y funcionarios. 34 de ellos se expresaron contra la Ley Televisa.
Entre las opiniones adversas a la reforma estaban las del presidente de la Comisión Federal de Competencia, Eduardo Pérez Mota; la titular de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Xóchitl Gálvez; el presidente del Instituto Federal Electoral –a través de un documento– Luis Carlos Ugalde y el presidente de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, Jorge Arredondo. No había salvaguardas para evitar la concentración excesiva de concesiones; no se tomaba en cuenta a los indígenas como beneficiarios de licencias de radiodifusión; habría contradicción con la legislación electoral; las atribuciones del organismo regulador no eran claras y se sobreponían con facultades de la SCT. Esas eran algunas de las objeciones a la Ley Televisa.
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Los promotores de la reforma carecían de argumentos para refutar esas impugnaciones, pero no de recursos para presionar de manera extralegal. La Cámara Nacional de la Industria Electrónica y de Telecomunicaciones había respaldado las impugnaciones a tales reformas. Pero cuando algún directivo de Televisa habló a la empresa Hewlett Packard en donde trabajaba la presidenta de la Canieti, María Teresa Carrillo, esa posición se modificó. De esa y otras maniobras se ufanó el director Jurídico de Televisa, Javier Tejado, en conversaciones telefónicas grabadas de manera ilegal y que fueron publicadas el 1 de marzo por El Universal.
El recurso de presión más importante eran las campañas electorales en curso. El 2 y el 3 de febrero los tres principales candidatos presidenciales –Andrés Manuel López Obrador, Felipe Calderón y Roberto Madrazo– acudieron a sendas reuniones con los directivos de Televisa que los citaron en Valle de Bravo. Por lo menos el candidato del PRI se comprometió a defender la Ley Televisa.
El 23 de marzo el presidente del PAN, Manuel Espino, les exigió a los senadores de ese partido que votaran a favor de dichas reformas. Al día siguiente, en una reunión de los senadores del PRI, se dijo que a la campaña de Madrazo le convenía que respaldaran esa iniciativa. Los partidos querían congraciarse con las televisoras a cambio de una cobertura favorable de las campañas.
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El ministro David Góngora, el 31 de mayo de 2007: “La televisión afecta en términos sustantivos la vida diaria del individuo, lo que implica que quienes tengan acceso al uso del espectro radioeléctrico para prestar el servicio de radiodifusión, tendrán la posibilidad de permear el tejido social y de encausar el derrotero del grupo o comunidad que toman como objeto, afectando y determinando sus patrones y modos de vida. Esta realidad evidencia la vulnerabilidad de las audiencias frente a los emisores y pone de manifiesto la necesidad de darle mayor peso a los derechos de expresión, información y prensa, desde el punto de vista de los receptores, es decir, desde la perspectiva de la dimensión social de este derecho. Así, tratándose de medios de comunicación que requieren del uso de un bien público restringido como es el espectro radioeléctrico, el Legislador está obligado a regularlo de manera tal que garantice la igualdad de oportunidades para su acceso y propicie un pluralismo que asegure a la sociedad la permanente apertura de un proceso de comunicación que vivifique la democracia y la cultura”.
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La votación de la Ley Televisa en el Senado estuvo precedida por una intensa discusión. Para las radiodifusoras y televisoras no comerciales, esas reformas eran una amenaza porque las marginaban del aprovechamiento de los nuevos recursos tecnológicos y establecían un procedimiento tortuoso y discrecional para las instituciones o grupos interesados en solicitar permisos de radiodifusión no lucrativa.
El 29 de marzo, en vísperas de la sesión senatorial que discutiría la Ley Televisa, las estaciones del Instituto Mexicano de la Radio transmitieron, durante todo el día, una misma interpretación musical. En la XEB se escuchó, todo ese miércoles, la canción “Cheque en blanco” de Paquita la del Barrio. En Radio 660, “Si se calla el cantor” con Mercedes Sosa. Y así en cada una de las 6 estaciones del IMER y sus repetidoras. El Instituto, dirigido por Dolores Béistegui, quería enfatizar la monotonía que habría en el cuadrante si se aprobaban las reformas que beneficiaban a quienes ya tenían muchas concesiones radiofónicas.
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El jueves 30 de marzo durante más de 13 horas los senadores que se oponían a la Ley Televisa, encabezados por Javier Corral y Felipe Vicencio del PAN, Manuel Bartlett y Dulce María Sauri del PRI, así como Raymundo Cárdenas y Raúl Ojeda del PRD, expusieron tal cantidad de hechos y razonamientos que los defensores de las reformas acabaron por dejarles la tribuna.
Durante toda la noche, los impugnadores de la Ley Televisa tomaron la palabra sin que nadie les respondiera. Las reformas fueron aprobadas con 81 votos (44 del PRI, 30 del PAN, 5 del Partido Verde y dos senadores sin partido). En contra votaron 40 senadores (15 del PRD, 13 del PAN, 11 del PRI y un legislador sin partido). Se abstuvieron 3 del PAN y uno del PRI.
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El 4 de mayo de 2006, 47 senadores presentaron en la Suprema Corte de Justicia una solicitud para que esas modificaciones legales fuesen declaradas inconstitucionales. En 147 folios, se cuestionaban los aspectos centrales de la reforma y al Congreso de la Unión que la aprobó, así como al Presidente de la República que la había promulgado el 11 de abril. Como estaba cerca el término de su gestión como legisladores, esos senadores designaron representantes suyos a Manuel Bartlett y Javier Corral.
Un año más tarde, el 3 de mayo siguiente, el ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano dio a conocer el proyecto de sentencia que recuperaba buena parte de las impugnaciones de los, para entonces, ex senadores.
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La ministra Olga Sánchez Cordero dijo el 5 de junio: “No son iguales los intereses de las empresas que manejan los medios de comunicación y los de los profesionales de la comunicación. Las empresas siempre intentan maximizar sus utilidades y ésa es su finalidad lógica. En cambio los profesionales de la información persiguen fines diversos: buscan precisamente un foro de expresión, buscan lograr concientizar a la sociedad por ser formadores de opinión pública. Y en este sentido, la circunstancia de que los medios de comunicación estén concentrados en pocas manos distorsiona el derecho a la información porque permite a quienes tienen el control de esos medios manipular, moldear la opinión pública en función de sus intereses e impedir que el público pueda contribuir de manera significativa al debate político en presencia de los modernos imperios de la noticia del espectáculo”.
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El jueves 7 de junio la Corte, ratificando sus votaciones de los días anteriores, abolió el uso discrecional –por parte de las empresas de radiodifusión– del espectro radioeléctrico que les ha sido concesionado. Eliminó los requisitos que colocaban a los medios no comerciales en desventaja para el trámite de nuevas autorizaciones. Asimismo suprimió la vigencia de las concesiones por 20 años, canceló su renovación automática, abrogó la subasta financiera como criterio para asignarlas o ratificarlas y consideró obligatoria la aprobación de la Comisión de Competencia. También determinó que la intervención del Senado en la designación de los integrantes de la Cofetel había sido inconstitucional, con lo que se abrió la posibilidad para que ese organismo fuese renovado total o parcialmente por el presidente de la República.
Sobre todo la Corte estableció criterios, que deberán ser considerados por el Poder Legislativo, acerca de los fines sociales de la radiodifusión, el dominio nacional sobre el espacio radioeléctrico y la necesaria pluralidad en los contenidos de la televisión y la radio. Senadores y diputados de todos los partidos dijeron, en diversos tonos, que recogerían los señalamientos de la Corte para elaborar una nueva legislación.
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Las campañas contra Corral y otros senadores habían confirmado la escasez de argumentos, así como la rabia que en Televisa y Azteca suscitaron los cuestionamientos a las reformas que finalmente fueron declaradas inconstitucionales. Por eso aquel 5 de junio el ex senador panista ironizaba diciendo que agradecería a las televisoras tan involuntarios cuan eficaces servicios. Tres semanas antes, en Reforma, el abogado de Televisa, Javier Tejado, había querido defender esas modificaciones legales en un artículo titulado “Nadie sabe para quién trabaja”. Quizá tenía razón.
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Publicado en Zócalo, julio de 2007
El desmoronamiento de la Ley Televisa tiene consecuencias más allá de la televisión. La contrarreforma de 2006 no solamente establecía desmedidos privilegios para las empresas de televisión y radio que ya disponían de concesiones y que podrían utilizarlas para difundir otros servicios de telecomunicaciones sin necesariamente pagar por ellos. Además, como insistimos en la edición anterior de Zócalo, la Ley Televisa ponía en manos de las corporaciones mediáticas el desarrollo ulterior de las telecomunicaciones en México como parte de un modelo que excluye el contraste, la competencia y la ciudadanización de los espacios de comunicación.
Ese modelo excluyente ha quedado en suspenso, al menos durante el breve tiempo que transcurre entre las decisiones que la Suprema Corte de Justicia tomó en los primeros días de junio y la reacción que esos fallos alcancen tanto en el Ejecutivo Federal como, muy especialmente, en el Congreso de la Unión. Dos semanas después de la extinción que la Corte decretó contra la Ley Televisa, estaba pendiente la decisión que el presidente Felipe Calderón tomaría acerca de la Comisión Federal de Telecomunicaciones. En tanto, al interior de todos los partidos políticos se extendían, no sin contradicciones, los propósitos para emprender una auténtica reforma del régimen para los medios de comunicación en México.
A esas decisiones obedecerá la orientación del panorama comunicacional en este país. O, para decirlo de otra manera, de las posiciones que prevalezcan en el Congreso y en la clase política mexicana dependerá el modelo de Sociedad de la Información que tendrá México en las próximas décadas. En la abrogación de la Ley Televisa, los ministros de la Suprema Corte expresaron consideraciones muy críticas acerca de la concentración de los medios en este país y a favor del acceso de la sociedad a las posibilidades de la comunicación de masas. En sus deliberaciones subrayaron, sin denominarlos de esa manera, la confrontación que existe entre el modelo excluyente y el modelo ciudadano para el desarrollo de las telecomunicaciones en México.
Más televisión o más definición
La Ley Televisa permitía la utilización de las frecuencias, originalmente concesionadas para radiodifusión, con propósitos más versátiles pero en beneficio de las empresas que ya disponían de esos segmentos del espectro radioeléctrico. Aquella contrarreforma no propiciaba la convergencia tecnológica –es decir, la posibilidad de difundir contenidos audiovisuales, de telefonía e Internet gracias a la digitalización en la emisión y recepción de tales mensajes–; lo que auspiciaba era un empleo restringido y privatizado de tales espacios. Lo que hace falta ahora es intensificar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de las telecomunicaciones, pero de tal manera que se diversifiquen las opciones de y para la sociedad.
La nueva legislación y las políticas del Estado respecto de las telecomunicaciones, tendrían que propiciar la utilización de las bandas de radiocomunicación para difundir más canales de televisión y no solamente los mismos que tenemos ahora como propiciaba la Ley Televisa y como estableció el Acuerdo para la televisión digital terrestre que expidió la Secretaría de Comunicaciones y Transportes el 2 de julio de 2004. En ese documento, además de refrendar todas las concesiones de televisión privada hasta 2021, el gobierno del presidente Vicente Fox resolvió que el futuro de la televisión mexicana tendría que descansar en la televisión digital de alta definición.
Esa televisión, como es bien sabido, permite la transmisión de imágenes de sobresaliente calidad. Pero al establecerla como única opción para el futuro, el gobierno anterior nos condenó a, fundamentalmente, mirar más de la misma televisión que hemos padecido durante décadas. Con el estándar tecnológico ATSC (Advanced Television Systems Committee) que la SCT eligió para México y que es el que se utiliza en Estados Unidos, cada una de las frecuencias por las que ahora se transmite televisión puede ser utilizada para difundir un canal de alta calidad digital. Pero en ese espacio podrían transmitirse no uno sino tres o cuatro canales de televisión digital, con imágenes de buena calidad aunque no con definición tan alta como en la otra opción.
Si México se mantiene sujeto a la lectura que las autoridades de Comunicaciones y Transportes y las televisoras hicieron del estándar ATSC, en el mediano plazo tendremos los mismos canales difundiendo la misma programación aunque en alta definición. Si el Estado resuelve modificar esos parámetros, siguiendo las reflexiones que varios de los ministros expresaron en la Corte, el tránsito a la televisión digital podría significar más canales y no solamente mejor imagen para los que ya existen.
Internet del futuro, inalámbrica
Las decisiones de la Corte confirman la importancia que tiene el espectro radioeléctrico, es decir, la porción del espacio aéreo por donde se propagan las señales de radiodifusión.
Durante la reciente discusión, algunos defensores de la Ley Televisa sostuvieron que la comunicación que se difunde en frecuencias de carácter abierto como la televisión no codificada se estaba volviendo obsoleta y que el futuro de los medios se encuentra en Internet. Por eso, sostenían, el litigio alrededor de las bandas de radiodifusión convencionales forma parte de una visión que está siendo superada por el desarrollo tecnológico.
Aquellas posiciones eran poco informadas, o muy interesadas. Nunca como ahora el espacio radioeléctrico se ha convertido en motivo de intensas disputas no solamente porque la televisión abierta sigue teniendo un enorme valor comercial, cultural y político en todo el mundo. Además, el futuro de las nuevas formas de comunicación que se desenvuelven en y en torno a Internet se sustenta en la irradiación de señales de manera inalámbrica, precisamente en frecuencias del espectro radioeléctrico como las que la Ley Televisa asignaba casi exclusivamente a las grandes corporaciones mediáticas.
En EU, liberación de espectro
Ahora mismo, en Estados Unidos se desarrolla una intensa e interesante discusión acerca del uso que se le asignará a una porción del espectro radioeléctrico que quedará liberada a comienzos de 2008, cuando las primeras televisoras que se comprometieron a transitar del sistema analógico al digital hayan completado ese proceso.
En ese país, como señalamos antes, se puso en práctica el sistema que luego sería copiado por las autoridades mexicanas para que cada televisora dispusiera de un canal adicional al que ya tenía para difundir simultáneamente señales analógicas y digitales. La diferencia es que en México el gobierno nunca precisó los mecanismos para que las televisoras que ahora cuentan con dos frecuencias, por cada canal que ya tenían, le regresen al Estado la que dejarán de utilizar para ese servicio cuando se complete el tránsito al sistema digital. En aquella nación, cambio, hay plazos y procedimientos que conducirán a la devolución, a más tardar en el primer mes del año próximo, de una porción equivalente a 60 megahertz, que equivalen al espacio que ocupan diez canales de televisión en cada localidad.
Esos 60 mhz serán subastados por la Comisión Federal de Telecomunicaciones pero no simplemente al mejor postor, sino de acuerdo con políticas para orientar la utilización de dicho espacio. Se trata de frecuencias que están ubicadas en la banda de 700 megahertz, en donde se encuentran los canales de UHF que van del 38 al 69. Ese segmento tiene valor adicional porque, de acuerdo con el Centro para la Democracia y la Tecnología (CDT) “a diferencia del espectro en algunas otras frecuencias, en este se pueden transmitir señales que pasan fácilmente a través de la paredes y que no requieren de una clara ‘línea de observación’ entre el transmisor y el receptor. Por eso, el especto será muy atractivo para una gran variedad de postores para varios propósitos comerciales”.
Organismos como el CDT, consideran que en esas frecuencias podrían transmitirse servicios de Internet de banda ancha para que los consumidores dispongan de más opciones en el mercado de ese tipo de conexiones. La transmisión inalámbrica “podría ofrecer una manera de gran eficacia en términos de costos para contribuir a espolear una mayor competencia en la banda ancha, porque no requiere el gasto que hace falta para tender nuevos cables hasta los hogares. Pero la banda ancha inalámbrica necesita espectro y gran parte del espectro potencialmente idóneo ya está concesionado a las transmisiones de televisión y radio, a las redes de telefonía celular y a otros usos. El especto de 700 Mhz, que ha estado conduciendo transmisiones de televisión analógica pero que los radiodifusores van a dejar libre, representa un inusual conjunto de radio frecuencias contiguas, disponibles y de alta calidad”.
El meollo de la Ley Televisa era la facultad que otorgaba a las corporaciones mediáticas para utilizar, prácticamente a su antojo, el espectro radioeléctrico que irían liberando gracias a la digitalización de las señales. En otros países la disputa por ese recurso natural se encuentra en el centro de las políticas de comunicaciones.
La discusión estadounidense acerca del espectro que está por ser liberado seguramente se intensificará durante el resto de este año. A México le sería de la mayor utilidad atender a experiencias como esa en donde se demuestra que el futuro de las telecomunicaciones, lejos de prescindir de las frecuencias de difusión aérea, descansa hoy más que nunca en una utilización racional, y con criterios sociales, del espectro radioeléctrico.
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La Crónica, jueves 14 de junio de 2007
Los antes promotores y hoy dolientes de la Ley Televisa no se cansan de distorsionar los hechos. A veces la reacción inmediata a un golpe fuerte es el intento por negar la realidad. Pero las versiones que ahora propagan algunos personeros de las televisoras no son resultado del estacazo que les propinó la Suprema Corte sino parte de una campaña que pretende minimizar los fallos de la semana pasada y, al mismo tiempo, dificultar las consecuencias de la virtual abrogación de las reformas que han sido denominadas como Ley Televisa.
Los cambios dispuestos por la Corte en respuesta a la demanda de inconstitucionalidad de los hoy merecidamente célebres 47 ex senadores que desafiaron la Ley Televisa se pueden agrupar en cinco temas.
1. Se cancela la utilización discrecional del espectro radioeléctrico adicional. Este, que era el meollo de las reformas del año pasado significaba, como saben bien los lectores, la posibilidad de que los concesionarios de televisión y radio utilizaran prácticamente a su antojo, sin necesariamente pagar por ello y tan solo con presentar un aviso administrativo, el espacio adicional que gracias a la conversión al sistema digital habría en las frecuencias que les han sido asignadas. Los artículos 28 y 28-A de la Ley Federal de Radio y Televisión, suprimidos ahora por la Corte, permitían tal exceso y por ello habían sido considerados como la columna vertebral de la llamada Ley Televisa.
2. Concesiones. En este renglón hubo cuatro cambios importantes.
a) La asignación de concesiones “a través de subasta pública”, como decía el artículo 17-G de la Ley de Radio y TV, fue cancelada. Ese procedimiento implicaba que las nuevas licencias de radiodifusión comercial serían entregadas a quien ofreciera más dinero.
b) La vigencia de las concesiones tendría que ser de 20 años, según las reformas incorporadas el año pasado al artículo 16. Ese plazo era excesivo en comparación con otros países e incluso con la tradición mexicana pues aquí las concesiones más recientes han sido otorgadas, por lo general, para 12 años. La Corte eliminó ese término fijo y estableció que serán hasta por 20 años.
c) El refrendo de las concesiones era prácticamente automático gracias a las reformas de 2006. Ahora todas las concesiones tendrán que ser revisadas antes de su vencimiento, como parte del ajuste dispuesto por los ministros en el artículo 16.
d) Para la adjudicación o renovación de una concesión será indispensable el visto bueno de la Comisión Federal de Competencia. Antes, el artículo 17-E de la misma ley de Radio y TV establecía únicamente la obligación de solicitar esa opinión.
3. Permisos. La Corte consideró que la desigualdad en los trámites que debían emprender los solicitantes de concesiones (es decir, licencias para radiodifusión mercantil) y permisos (que son las licencias para radiodifusión no comercial) era inconstitucional. Por eso, eliminó de sendas fracciones del artículo 20 de la Ley de Radio y Televisión tres disposiciones que acentuaban la discrecionalidad del gobierno en el transcurso de esas gestiones. La disposición que obligaba a los solicitantes de permisos a entregar “cuando menos” la información enumerada en otras fracciones, la que permitía a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes determinar “de considerarlo necesario” la realización de entrevistas con los solicitantes de permisos y la posibilidad que esa dependencia tenía para resolver “a su juicio” el otorgamiento de tales licencias, fueron suprimidas de la ley.
4. Cofetel. La Corte resolvió que era inconstitucional la prohibición que establecía un artículo transitorio de la Ley Federal de Telecomunicaciones para que los funcionarios que ya formaban parte de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, fueran considerados como candidatos a seguir siéndolo en la nueva designación que se haría a partir de las reformas de 2006. Pero además, dictaminó que la atribución que esas reformas le concedían al Senado para vetar los nombramientos que el Presidente de la República hiciera para conformar la Cofetel también era contraria a la Constitución.
5. Radiodifusoras indígenas. Aquí no hubo cambio, pero 5 de los 9 ministros consideraron que la ley debería establecer mecanismos claros para que se cumpla el derecho constitucional de las comunidades indígenas a tener acceso a concesiones o permisos de radio y televisión. Esa propuesta, resultado del dictamen presentado por el ministro Salvador Aguirre Anguiano y no de la demanda de inconstitucionalidad de los 47 ahora ex senadores, no alcanzó los votos necesarios para propiciar una modificación legal aunque tuvo consenso de la mayoría de los ministros que discutieron estos asuntos.
Las consecuencias inmediatas de esas decisiones en la Corte tendrían que ocurrir al menos en cuatro escenarios.
El primero de ellos es la renovación total o parcial de la Cofetel. Las decisiones de los ministros le permiten al Presidente de la República sustituir a los cinco, o solamente a algunos de los actuales integrantes de ese organismo. En una lectura rigurosa de los acuerdos refrendados hace una semana, la actual Cofetel tendría que desaparecer. Todos sus integrantes fueron designados como resultado de un procedimiento que ahora la Corte considera que fue inconstitucional.
Un segundo resultado será –aunque no hay plazos claros ni voluntades definidas para ello– la reforma no de unos cuantos artículos sino de las leyes, completas, de Telecomunicaciones y Radio y Televisión. En dicha tarea, el esfuerzo reformador de los legisladores más comprometidos en este asunto se enfrentará a la intencional tortuosidad de diputados y senadores influidos por las televisoras y que prefieren que no haya cambio legal alguno.
Por lo pronto, y en tercer lugar, el Congreso podría aprobar una reforma al Código Federal Electoral para prohibir la contratación de propaganda electoral en medios electrónicos. De esa manera se terminaría con el dispendioso gasto que, con cargo a recursos fiscales, suelen ejercer los partidos. También acabaría la enorme fuente de irregularidades que hay en la discrecionalidad que tienen las empresas de televisión y radio para hacer descuentos o bonificaciones que atentan contra la equidad en la competencia electoral. En vez de la propaganda pagada, los partidos podrían difundir sus mensajes en los espacios de los que todavía dispone el Estado tanto en radio como en televisión.
En cuarto término, el gobierno tendrá que determinar si el Acuerdo para la transición a la televisión digital que fue expedido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en julio de 2004 seguirá vigente o no. Ese Acuerdo facultó a que las televisoras para que, por cada concesión que ya tenían, recibieran otra a fin de que en una siguieran difundiendo televisión en formato analógico y en otra contenidos en televisión digital de alta definición. Con ese Acuerdo, además de duplicar las frecuencias en beneficio de las televisoras el gobierno de Fox dispuso que la televisión digital en México serviría únicamente para difundir imágenes en formato de alta definición. Sin embargo las posibilidades de la digitalización televisiva son mucho más amplias y además de alta definición México podría tener más frecuencias, aunque no todas con la misma calidad de imagen. Aquella decisión tomada en 2004 por la SCT fue duramente criticada durante la discusión de la Suprema Corte la semana pasada. Ahora el gobierno del presidente Calderón puede rediseñar el futuro de la televisión mexicana asumiendo un formato digital más flexible que no sólo procure que haya imágenes de mejor definición técnica sino que, antes que nada, permita que tengamos más canales en la televisión abierta.
Las modificaciones que la Corte dispuso para la legislación de los medios electrónicos son drásticas y fundamentales. Sin embargo Héctor Osuna, presidente de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, considera que se trata únicamente de cambios “cosméticos”. Él mejor que nadie, puesto que la promovió con desfachatado ahínco el año pasado cuando era senador, sabe que la Ley Televisa quedó desbaratada con las decisiones de la Corte.
Uno de esos cambios implica que su propia designación como miembro de la Cofetel fue ilegal. Por eso Osuna, en vez de preocuparse por el maquillaje, tendría que presentar su renuncia para facilitar la renovación de ese organismo.
La Crónica, jueves 7 de junio de 2007
En varias ocasiones durante sus argumentadas –y a la postre afortunadas– deliberaciones de los días recientes, los ministros de la Suprema Corte de Justicia aludieron al pensamiento de Luigi Ferrajoli. Ese profesor de filosofía del Derecho fue citado por el ministro David Góngora cuando recordó una sentencia de la Corte Constitucional Italiana acerca de la concentración de los medios de comunicación en aquel país. El mencionado autor italiano consideró entonces que resulta inaceptable que la ley del mercado sea la única que domine para determinar el régimen de los medios de comunicación. El de los medios es un asunto estrechamente vinculado con la libertad y la democracia, apuntó el ministro citando a Ferrajoli.
Aquella referencia al pensador italiano está tomada del artículo de Ferrajoli “La ley sobre la información. Libertad y propiedad” que apareció en enero de 2004 en La revista que publicaba el diario Il Manifesto. Se trata de un texto que cuestiona la excesiva concentración de concesiones de televisión en manos del entonces primer ministro Silvio Berlusconi pero que, más allá de esa peliaguda coyuntura, reflexiona acerca de la paradójica capacidad que los medios electrónicos tienen para reducir la libertad de expresión en las sociedades contemporáneas. El acaparamiento de muchos medios por parte de pocos empresarios suele trocarse en autoritarismo de la radio y especialmente de la televisión.
La línea argumental inspirada en Ferrajoli, fue reiterada por el ministro Góngora y varios de sus colegas en algunas de las sesiones que la Corte tuvo durante las dos semanas recientes. En ese ejercicio de discusión abierta, con argumentos claros y enterados, de frente a la sociedad y aprovechando los medios televisivos de la propia Corte y del Congreso, los ministros han ofrecido una alentadora muestra de pedagogía cívica.
El método mismo de discusión, con ponencias que se nutrieron en el estudio de los ministros y sus grupos de trabajo así como en la convocatoria a especialistas en asuntos técnicos, resultó ejemplar. Y el contenido de las deliberaciones indicó una clara voluntad no sólo para mostrar de qué están hechos sino, además, para asumir una perspectiva amplia que no quedase acotada por consideraciones de detalle ni por los muchos intereses que han estado en juego en las reformas a las leyes de Telecomunicaciones y Radio y Televisión.
Ante las presiones de las televisoras, los ministros mantuvieron un comportamiento autónomo y sustentado tanto en su propia autoridad como en una reconocible dignidad. Quienes durante largo tiempo hemos deplorado la inexistencia de contrapesos ante el poder habitualmente desbordado de las televisoras, hemos presenciado con enorme satisfacción la manera razonada y razonable con que la Corte se erigió como factor de equilibrio en este litigio. Sus determinaciones invalidan los privilegios que las inopinadas reformas del año pasado otorgaban a las televisoras. Pero además, establecen parámetros desde ahora insoslayables para una renovación del marco jurídico de los medios electrónicos en México.
El dictamen cuyo proyecto elaboró el ministro Salvador Aguirre Anguiano advertía que una concentración de medios de radiodifusión como la que existe en México atenta contra la pluralidad a la que tiene derecho la sociedad. A esas consideraciones se añadieron, en días recientes, contribuciones como las del ministro Góngora que en varias sesiones recalcó el derecho que los ciudadanos tienen a que se encuentren garantizadas las libertades de expresión e información. Tales prerrogativas no se pueden ejercer cabalmente cuando las opciones mediáticas no corresponden a la diversidad que existe en la sociedad, o cuando el interés de pequeños grupos privados se sobrepone ostensiblemente al interés de las audiencias de la televisión y la radio.
Al eliminar el aprovechamiento prácticamente vitalicio de las concesiones y establecer que en la asignación de nuevas frecuencias la autoridad administrativa tendrá que tomar en cuenta la trayectoria y las propuestas de programación de los aspirantes a difundir en radio y televisión, la Corte redimió el interés público en la utilización del espectro radioeléctrico. En todo el mundo las concesiones tienen vigencias de entre 5 y 11 años y resultaba desmedido que en México fueran, obligatoriamente, de 20 y con refrendo prácticamente automático.
Al desechar el artículo 28 de la Ley de Radio y Televisión que les regalaba a los concesionarios el privilegio de utilizar las frecuencias con servicios adicionales a los de radiodifusión de la manera que quisieran, sin requerir mas que una notificación administrativa y sobre todo sin pagarle por ello al Estado, los ministros reivindican el dominio de la Nación sobre el espectro radioeléctrico. Y de paso ponen a cada quien en su lugar en el escenario de la radiodifusión mexicana.
Los principales concesionarios y muy especialmente los propietarios de las dos televisoras comerciales han estado acostumbrados a considerar que la radiodifusión en México es propiedad suya. Más aún, por lo general se han comportado como si el espectro radioeléctrico fuese una más de sus posesiones. Las decisiones de la Corte desmienten esa pretensión patrimonialista.
La televisión y la radio son actividades de interés público. Las frecuencias de radiodifusión y el espacio en el que se difunden son propiedad de la nación. La radiodifusión privada ocupa un sitio importantísimo en el panorama de los medios electrónicos pero no es el único actor ni sus intereses son los únicos que pesan allí. Esos principios parecen elementales pero los empresarios mediáticos más influyentes, particularmente en la televisión, no han querido entenderlos.
Quizá la decisión de la Corte contribuya a que esos capitanes de empresa y quienes les sirven pongan los pies en la tierra. Nadie ha propuesto que Televisa o Azteca desaparezcan. Pero no tienen por qué ser las únicas opciones en el campo de la televisión comercial mexicana. Nadie ha propuesto que dejen de desarrollarse. Pero tendrán que hacerlo reconociendo que están sometidas a reglas y, antes que nada, al dominio de la nación sobre el espacio abierto que usufructúan.
Las decisiones de la Corte significan, también, un revés a la irresponsabilidad que en diciembre de 2005 y marzo de 2006 manifestaron las cámaras de diputados y senadores al aprobar las reformas ahora reconocidas como inconstitucionales. En el trabajo de revisión legislativa que emprenderá de inmediato el Congreso tendrá que considerar no solamente las decisiones de los magistrados sino, también, el cuestionamiento allí implícito al descuido con que aprobó la Ley Televisa.
Varios de los integrantes de la anterior Legislatura lograron distanciarse de las convenencieras mayorías que dominaban en ambas Cámaras. Particularmente, los 47 senadores que interpusieron el ahora fructífero recurso de inconstitucionalidad supieron conducir sus desacuerdos con inteligencia política y jurídica. Las decisiones de la Corte no habrían sido posibles sin la perseverancia de ex senadores entre quienes destacan Javier Corral Jurado, Manuel Bartlett Díaz, Dulce María Sauri, Raymundo Cárdenas, Felipe de Jesús Vicencio y César Raúl Ojeda. Todos ellos, más allá de banderías partidarias, supieron entender en la disputa por la ley Televisa un tema fundamental en el tránsito democrático de nuestro país y lo asumieron como causa sin arredrarse ante las muchas presiones que recibían.
Todos ellos, igual los ministros de la Corte, seguramente comparten preocupaciones como las que con autoridad y claridad ha expresado el ya mencionado Luigi Ferrajoli. En otro fragmento del texto recordado por el ministro Góngora, ese autor italiano alerta contra los efectos de la televisión sobre el interés de los ciudadanos: “Ese poder –el poder empresarial– viene a sobreponerse y a traslaparse con un derecho de libertad, la libertad de prensa, de opinión y de información, y entonces a acapararlo y estrujarlo. Los derechos de libertad, más que limitar al poder están, de alguna manera, limitados… la relación cada vez más estrecha entre la información y los poderes políticos de hecho, y no solo en Italia, están sofocando tanto al pluralismo como a la libertad de información”.
Precisamente ha sido Ferrajoli quien, en un ensayo publicado en 2000, clasificó a los “poderes salvajes” que amenazan la estabilidad de las sociedades y los Estados contemporáneos. Algunos de ellos son de carácter delincuencial y otros son poderes de carácter extralegal, entre los cuales podemos reconocer a los medios de comunicación tal y como han funcionado en Italia o México.
Si el poder mediático ha podido desarrollarse con tanta prepotencia e impunidad como las que hemos conocido en este país ha sido tanto por la ineficacia del marco jurídico como por la ausencia de contrapesos suficientes. Ambas carencias, han comenzado a ser resueltas gracias a las decisiones de la Suprema Corte.
mediocracia 