La disputa por el refrendo

Zócalo, abril de 2010

El refrendo automático de sus concesiones se ha convertido en la causa legal más relevante para los consorcios de radiodifusión. Senadores y diputados de varios partidos, entre los que se encuentran al menos PRI, PRD y PVEM, respaldan esa pretensión con argumentos equívocos y tramposos.

La falta de mecanismos para que sean renovadas las concesiones de radio y televisión explica, en buena medida, esa inquietud. Ya suman centenares las concesiones que no han sido refrendadas y que se mantienen en un incómodo e incluso riesgoso limbo jurídico. Hace casi tres años, en junio de 2007, la Suprema Corte de Justicia de la Nación anuló varios artículos de las reformas a las leyes de Radio y Televisión y Telecomunicaciones que constituyeron la llamada “Ley Televisa”.

En aquella decisión, la Corte señaló con toda claridad los parámetros para que el Poder Legislativo precisara las reglas en el otorgamiento y la renovación de concesiones, entre otros asuntos. La Corte decidió que el refrendo de toda concesión de televisión o radio tendrá que someterse a licitación. A pesar de ello, varias iniciativas de ley presentadas en los meses recientes trastocan y distorsionan ese criterio.

Contrario sensu

En el intento para justificar el refrendo sin licitación, los radiodifusores y los diputados y senadores que les son afines inventaron dos falsedades que han repetido en foros y documentos. Por una parte, sostienen que la decisión de la Corte no implica que tenga que haber concurso abierto para la renovación de concesiones. Además, afirman que la preocupación esencial de los ministros de la SCJN al tomar esa decisión se debía al interés para que el Estado recibiera una retribución económica en la renovación de las concesiones.

En junio de 2007, la Corte dispuso que el artículo 16 de la Ley de Radio y Televisión era inconstitucional cuando establecía un periodo de 20 años para las concesiones de esa índole. Además suprimió de ese artículo la siguiente frase: “El refrendo de las concesiones, salvo en el caso de renuncia, no estará sujeto al procedimiento del artículo 17 de esta ley”. Ese procedimiento contiene las reglas para la asignación de concesiones.

La resolución de la Corte es clarísima. Sin embargo el 2 de diciembre de 2008 el senador Manlio Fabio Beltrones, con otros cuatro senadores del PRI, presentó una iniciativa de reforma para el artículo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisión que propone el refrendo de las concesiones con un trámite administrativo. De esa manera, los titulares de las concesiones cuya vigencia se ha cumplido no tendrían que concursar con otros aspirantes a usufructuar tales frecuencias.

En esa propuesta, Beltrones y sus compañeros de partido establecen un razonamiento aparentemente ingenioso cuando dicen acerca de la decisión de inconstitucionalidad de la Corte:

“A pesar de que en los efectos de la Acción 26/2006, se eliminó la porción normativa: ‘El refrendo de las concesiones, salvo en el caso de renuncia, no estará sujeto al procedimiento del artículo 17 de esta ley’, no se deriva, a contrario sensu, de tal determinación, que todo refrendo deberá sujetarse al procedimiento de licitación pública establecido en el artículo 17 de la LFRT. Simplemente significa que no existe un proceso de renovación de las concesiones en materia de radiodifusión. En tal sentido, es preciso definir los alcances que generó la invalidez de dicha porción normativa, según los argumentos esgrimidos por la SCJN”.

Intencionada insistencia

Esa mentira se repite en otras iniciativas. En los primeros días de diciembre de 2009 el ya mencionado senador Beltrones, ahora con la diligente colaboración del senador Carlos Sotelo del Partido de la Revolución Democrática, promovió un dictamen a varias iniciativas, entre ellas la suya propia, para reformar la Ley de Radio y Televisión. La iniciativa Sotelo – Beltrones tiene cierta complejidad argumental e incluía varios cambios plausibles al régimen de medios públicos, entre otros asuntos. En Zócalo de enero de 2010 se publicaron varios textos sobre esa propuesta.

Respecto del refrendo de concesiones, la iniciativa Sotelo – Beltrones repite la fórmula de los senadores del PRI de manera tan literal que en su exposición de motivos simplemente calca los señalamientos de aquel documento. Allí se dice, por ejemplo:

“Las razones de inconstitucionalidad que llevaron a invalidar diversas porciones normativas del artículo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisión radicaron sustancialmente en que el refrendo no debía someterse al proceso de licitación pública establecido en el artículo 17 de la misma ley; en que con tal excepción se generaba la posibilidad de que el Estado no recibiera contraprestación alguna por el otorgamiento del refrendo”. Luego, se calca el párrafo en donde se infieren, en sentido contrario al razonamiento de los magistrados, que no hace falta que todo refrendo sea resuelto por licitación.

El documento Sotelo – Beltrones considera, como secuela de ese amañado silogismo: “puede afirmarse que la preocupación central de los ministros se centró en el hecho de que el refrendo operase de manera automática, sin establecerse requisito alguno y con la posibilidad de que el Estado no recibiera contraprestación económica a cambio”.

El mismo artilugio, con las mismas palabras, constituye el meollo de otra iniciativa de ley para reformar la Ley Federal de Radio y Televisión presentada el 3 de febrero de 2010 por tres diputados del PRI, entre ellos Andrés Massieu Fernández, que antes de llegar a San Lázaro era director de la Cámara de la Industria de la Radio y la Televisión:

“A pesar de que, en virtud de la acción de inconstitucionalidad 26/2006, se eliminó el enunciado que sostenía que ‘El refrendo de las concesiones, salvo en el caso de renuncia, no estará sujeto al procedimiento del artículo 17 de esta ley’, de esta eliminación no se deriva, a contrario sensu, el hecho de que todo refrendo deberá sujetarse al procedimiento de licitación pública establecido en el artículo 17 de la Ley Federal de Radio y Televisión. Simple y llanamente significa que no existe un proceso de renovación de las concesiones en materia de radiodifusión”.

A esos legisladores del PRI y el PRD se les podrá considerar faltos de imaginación, pero no de tenacidad. Una, otra y otra vez, insisten en la misma propuesta de reforma legal que ha sido cuestionada por diversas organizaciones sociales y profesionales y que está sustentada en la distorsión de los criterios de la Suprema Corte. Es pertinente reiterar los parámetros que establecieron los ministros hace tres años porque se trata de iniciativas a discusión en ambas cámaras del Congreso. El 13 de marzo pasado, en una mesa redonda con motivo del Festival Internacional de Cine en Guadalajara, el senador Sotelo anunció que insistiría en promover la propuesta que elaboró junto con Beltrones.

Permanencia sin preferencia

El extenso documento que contiene las resoluciones de la Corte acerca de la Ley Televisa (“engrose”, lo denominan en la jerga judicial) dedica varias docenas de páginas tanto a explicar las consecuencias del refrendo tal y como estaba previsto en el artículo suprimido de la Ley Federal de Radio y Televisión, como a puntualizar la orientación que establecen los ministros en ese tema.

La posibilidad de que la empresa o la institución que ha usufructuado una concesión –en este caso para operar una frecuencia de radiodifusión– siga a cargo de ella, no es cuestionable. Lo que hace falta es que el beneficiario de ese privilegio se someta a una revisión del cumplimiento de sus obligaciones como concesionario y que otros interesados en manejar esa frecuencia tengan acceso a tal oportunidad. La Corte consideró:

“El refrendo de las concesiones, en sí mismo, tampoco resulta pernicioso y, en cambio, puede producir beneficios importantes en tanto incentiva la inversión y el desarrollo tecnológico, además de propiciar la permanencia de fuentes de trabajo que mantienen un número importante de trabajadores y la estabilidad de los empleos.

“Sin embargo, para que el refrendo de una concesión y la preferencia que se otorgue a su titular resulten apegados a la Ley Suprema, es menester que el titular de la concesión, al término de la misma, compita nuevamente, en igualdad de circunstancias, con otros interesados, pues sólo así se garantiza el respeto a los principios de igualdad, rectoría del Estado, planeación para imprimir dinamismo y crecimiento a la economía, dominio directo de la nación sobre ciertos bienes relevantes, entre ellos, el espacio situado sobre el territorio nacional y las vías generales de comunicación, prohibición de monopolios y concentraciones contrarias al interés público, utilización social de los bienes y administración eficiente, eficaz y honrada de los recursos del

Estado, consagrados en los artículos 1, 25, 26, 27, 28 y 134 constitucionales”.

Eso dice el documento de la Corte en su página 534. ¿Cómo es que, a pesar de afirmaciones tan claras, haya senadores como Beltrones y Sotelo, y diputados como Massieu y otros más que consideran con todo y latinajos que cuando la Corte invalidó la segunda parte del artículo 17 no estableció la obligatoriedad del refrendo por licitación?

Los ministros de la Corte, en aquel escrito que revisaron finalmente el 6 de agosto de 2007, subrayan sobre ese tema en su crítica al artículo enmendado: “al no someterse a los concesionarios al procedimiento de licitación, se propicia, por un lado, que aquéllos, al no tener que competir en un plano de igualdad con otros interesados en la obtención de una concesión en materia de radiodifusión, no se preocupen por presentar planes y programas económicos, financieros y de desarrollo tecnológico competitivos,

y por otro lado, se anula o dificulta el acceso de terceros interesados en la obtención de esas concesiones, con el consiguiente perjuicio a la libre competencia en un área prioritaria para el desarrollo nacional y propiciándose, además, fenómenos monopólicos y de concentración contrarios al interés público, a pesar de la prohibición expresa contenida en el artículo 28 constitucional” (página 545).

Enmascarado como prórroga

La supresión de la frase que eximía al refrendo de concesiones del procedimiento de licitación establecido en la misma Ley Federal de Radio y Televisión fue aprobada por unanimidad por los ministros que revisaron aquella Acción de Inconstitucionalidad presentada por los senadores que se opusieron a la Ley Televisa. Los legisladores que ahora interpretan de manera tan retorcida la decisión de la Corte no podrán afirmar ni siquiera que en ese tema había diferencias entre los ministros.

El documento con el análisis y las decisiones del organismo jurisdiccional argumenta, además, que sin refrendo abierto el Estado pierde facultades en su rectoría sobre el espectro radioeléctrico, “ya que no estará en posibilidad de comprobar o verificar el uso que se ha dado a las concesiones otorgadas, ni de evaluar a través del procedimiento de licitación, la idoneidad de los interesados en obtener la concesión para usar, aprovechar y explotar la banda de frecuencia para prestar el servicio de radiodifusión, ni el cumplimiento de los requisitos previstos legalmente para que se otorgue la concesión, con lo cual tampoco podrá el Estado acatar su obligación de fijar las condiciones y modalidades que aseguren la eficacia en la prestación del servicio y la utilización social del bien”.

Solamente después de esas y otras consideraciones que se expresan en 15 páginas, el documento de los ministros se refiere al interés del Estado para que el refrendo de las concesiones le reditúe un beneficio financiero: “Lo anterior se refuerza si se considera que al relevarse a los concesionarios de someterse al procedimiento de licitación, se impide que el Estado reciba una contraprestación económica por refrendar la concesión” (página 546). Así que cuando Beltrones, Sotelo, Massieu y otros legisladores dicen que el rédito económico para el Estado se encontraba entre las preocupaciones cardinales de los ministros, exageran hasta mentir.

No se trata de un exceso únicamente retórico. La argumentación de esos legisladores busca sustentar su propuesta de reforma al artículo 16 de la Ley. Para no confrontar la resolución de la Corte, en vez de refrendo emplean el término prórroga. Proponen que esa ampliación de las concesiones sea posible a partir de una evaluación de la autoridad administrativa y merced al pago de una contraprestación económica.

Freud en Xicoténcatl

De las antes mencionadas, la iniciativa Sotelo – Beltrones es la más ambiciosa. También es la que contiene más errores y distorsiones en su exposición de motivos que acude a documentos y autores que sostienen posiciones contrarias a las que allí se proponen. Allí, por ejemplo, se transcribe una cita del Dr. Jorge Fernández Ruiz, a quien con justeza se califica como “reconocido tratadista”. En ese texto se enfatiza la necesidad de revisar el régimen jurídico de las concesiones de radiodifusión para que haya pluralidad y se evite la concentración de los medios.

Los autores de esa iniciativa Beltrones – Sotelo no tuvieron que esforzarse demasiado para citar ese texto porque había sido transcrito, antes, por los ministros de la Corte en su mencionada sentencia sobre la Ley Televisa. Pero a diferencia del fragmento que aparece en las páginas 469 y 470 del “engrose” de la Corte, en el predictamen de los senadores se suprime un párrafo del texto del Dr. Fernández Ruiz.

En ese párrafo el reconocido investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM sostiene que el régimen de concesiones debe ser actualizado y revisado de manera integral, “para garantizar que el poder mediático no desplace ni sustituya al poder político y, en cambio, siempre quede subordinado al derecho, al interés público y al servicio de la sociedad; un régimen que concilie la libertad de expresión de las empresas de radio y televisión, con los derechos, el prestigio y el honor de las personas y de las instituciones públicas y privadas, así como con la seguridad nacional”.

Ese es el párrafo que, copiado de la sentencia de la Corte, sin tener siquiera el cuidado de mencionar la fuente y en un intento para legitimar su iniciativa con el nombre de uno de los más destacados especialistas en el régimen jurídico de la televisión y la radio, suprimieron los senadores Carlos Sotelo y Manlio Fabio Beltrones. No se trató de un reflejo freudiano, sino de una decisión política.

One thought on “La disputa por el refrendo

  1. buenas tardes raul.

    para mi es un honor escribirte; no soy un gran fan de tu trabajo pero lo conosco aunque solo he leido 2 libros tuyos, mi comentario es referente ala ventaja que le llevan los medios de comunicacion al estado o lo que asi se ve, bueno hay que puntualisar que esto pasa en todo el planeta por ejemplo en italia se tiene 90% de la television manipulada por los intereses economicos y en colombia se pacto con los medios de comunicacion los titulares violentos para que no fueran de primera plana, en mexico esta apunto de firmarse una ley de comunicaciones importante pero tendra alguna diferencia los concursos de licitacion , en la mayoria de los organos de gobierno las licitaciones ya estan compradas , talvez si acompaña una contraloria de auditores a este refrendo podriamos creer en un concurso pleno …sin vijilantes no hay claridad

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