El monopolio monocromático

Publicado en Nexos número 355, julio de 2007

El martes 5 de junio por la tarde Javier Corral Jurado bromeaba en un noticiero de radio: “Estamos tentados a pagar en la sección de clasificados del periódico un anuncio que diga: Damos las gracias a Televisa y TV Azteca por los favores recibidos”. Unas horas antes los 9 ministros de la Suprema Corte de Justicia que discutieron la Ley Televisa habían abrogado los artículos más importantes de esas reformas a las leyes de Telecomunicaciones y Radio y Televisión aprobadas por el Senado en marzo de 2006. Corral y otros 46 senadores presentaron un recurso de inconstitucionalidad que fue ventilado en medio de la mayor atención que, posiblemente, haya suscitado jamás discusión alguna de ese tribunal.

   Las sesiones de la Corte fueron transmitidas en el Canal Judicial y el Canal del Congreso, ambos en televisión de paga. Antes de ser discutidas, las 546 cuartillas de la ponencia que elaboró el ministro Salvador Aguirre Anguiano en respuesta a esa solicitud de inconstitucionalidad estaban disponibles en Internet. Esa deliberación, con tal apertura, significó un ejercicio inédito de la Corte. Frente a ella contrastó el comportamiento de las televisoras privadas que, cuando comenzaron las discusiones de los ministros, desataron una campaña contra Corral y Manuel Bartlett, dos de los ex senadores cuya insistencia permitió que la Corte se ocupara de tales reformas.

   Los noticieros de Televisa anunciaron, con gran despliegue, que un juez en Chihuahua había condenado a Corral a pagar varios anuncios de campaña difundidos tres años antes, cuando era candidato a gobernar ese estado. Sin embargo no dijeron que el comité estatal del PAN no había pagado esos anuncios porque la filial de Televisa en Chihuahua se negaba a entregar la factura correspondiente. Televisión Azteca por su parte lo acusó porque, cuando era senador, había suscrito una iniciativa que proponía para las telecomunicaciones un organismo similar al que ahora objetaba en las impugnaciones a la Ley Televisa. Esas propuestas no eran similares pero lo que buscaban Azteca y otros medios era presentar a Corral como inconsecuente. Cuando solicitó espacio para aclarar esas inexactitudes, Azteca se burló del ex senador.

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   Los ministros dedicaron 8 sesiones, entre el 24 de mayo y el 7 de junio, a discutir las impugnaciones a esas reformas. Las versiones estenográficas de tales discusiones, que abarcaron casi 24 horas, suman 544 páginas.

   Desde el 3 de mayo, cuando el ministro Aguirre Anguiano dio a conocer su proyecto de dictamen, los ejes de la Ley Televisa estaban cuestionados en la Corte. Entre los argumentos fundamentales de ese documento se encuentran la defensa de la conducción estatal sobre las telecomunicaciones y la crítica a la concentración excesiva de los medios de radiodifusión en manos de pocos empresarios. Con las reformas aprobadas en 2006, indicaba Aguirre, “se está privando al Estado de la rectoría para planear una eficiente y eficaz administración del espectro radioeléctrico a corto, mediano y largo plazo, al permitirse que, a pesar de constituir un bien del dominio público escaso, su uso sea determinado mediante las peticiones formuladas por los concesionarios”.

   El desarrollo tecnológico en la radiodifusión permite que en el espacio aéreo en donde hasta ahora se ha difundido un canal de televisión, quepan tres o cuatro canales de televisión digital. También es posible transmitir, en ese mismo espacio, señales de Internet o telefonía inalámbricas, entre otras opciones. Las posibilidades de comunicación que hasta ahora se encontraban reducidas a pocos canales de televisión, pueden diversificarse gracias a la compresión de señales con tecnología digital.

   La Ley Televisa ponía esas ventajas tecnológicas al servicio de las empresas que ya tienen concesiones de radiodifusión. El artículo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisión les daba la posibilidad de utilizar como quisieran el espacio adicional que habrá en cada frecuencia, sobre todo en la televisión que es el medio que requiere de más anchura dentro del espectro radioeléctrico. Bastaría con una notificación a la autoridad administrativa para que las televisoras pudieran difundir, en esas frecuencias, servicios de telefonía o Internet. Y por ese aprovechamiento adicional del espacio que tienen concesionado no sería obligatorio que le pagasen nada al Estado. Por otro lado los medios no comerciales –televisoras educativas y culturales, radiodifusoras comunitarias, estaciones oficiales– estaban excluidos del aprovechamiento del espacio adicional que resultará cuando los medios electrónicos experimenten la transición de la radiodifusión analógica a la de carácter digital.

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   En México hay 461 canales de televisión comercial. De ellos, 257 están concesionados a Televisa y 176 a Televisión Azteca. Cada canal ocupa 6 megahertz de un espectro radioeléctrico cada vez más saturado de señales de diversos servicios de telecomunicaciones, entre ellas las de telefonía celular difundidas por compañías que han tenido que pagar grandes sumas por el derecho a utilizar tales espacios. En 2005 se estimaba que el valor de un megahertz en las regiones más pobladas de la República Mexicana era de 5 millones de dólares.

   Televisa, con 257 canales, disfruta de un ancho de banda equivalente a más de 1500 megahertz. Sin embargo el valor de cada frecuencia es muy distinto según la zona del país en donde se encuentre. El precio comercial de un canal en la ciudad de México es sustancialmente mayor al que tendría, por ejemplo, en Uruapan o Tapachula.

   Fernando Butler Silva, presidente del Colegio Nacional de Economistas, ha calculado que el valor de un megahertz para una televisora de cobertura nacional sería de casi 230 millones de pesos. Es decir, las frecuencias en las que difunde una emisora como el llamado Canal de las Estrellas costarían 1380 millones de pesos. No todos los canales de Televisa tienen el mismo alcance. Pero sin duda las frecuencias tanto regionales como nacionales que usufructúa esa empresa alcanzan un valor de varios miles de millones de pesos.

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   En junio de 2004 la Secretaría de Comunicaciones y Transportes expidió un Acuerdo para entregar a cada televisora una concesión adicional por cada una de las que ya tenía. Esas nuevas concesiones servirían para difundir televisión digital de alta definición. De esa manera, en cada canal de los que ya existían las televisoras seguirían transmitiendo en formato analógico, que es el que se ha utilizado hasta ahora. Y en la nueva frecuencia, comenzarían a transmitir esos contenidos en el nuevo sistema digital que permite conducir imágenes de calidad notablemente mayor y añadir otras señales dentro del mismo espacio. La idea era que a fines de 2021 todos los canales de televisión abierta hubieran cumplido con ese proceso de transición y, entonces, le regresaran al Estado la frecuencia adicional.

   Sin embargo ni aquel Acuerdo gubernamental, ni la Ley Televisa, establecieron los procedimientos para que los concesionarios devuelvan la frecuencia adicional. Por lo pronto, las televisoras disponen de una frecuencia más por cada una de las que ya tenían. Es decir, si Televisa y Azteca contaban con 257 y 176 concesiones cada una, ahora pueden tener, entre ambas, 866. Eso significa un ancho de banda equivalente a 5 mil 200 Mhz. Y todas esas concesiones, antiguas y nuevas, fueron prorrogadas o asignadas hasta el último día de 2021.

   El Acuerdo de 2004 estableció que en México la tecnología digital, en el campo de la televisión, servirá para difundir señales de alta definición. Con la tecnología más utilizada actualmente, sobre todo en Estados Unidos, cada canal de alta definición requiere de 6 megahertz, es decir, el mismo ancho de banda que hasta ahora ha utilizado un canal tradicional, de carácter analógico.

   Sin embargo la digitalización de las señales también podría permitir que en esos 6 Mhz se difundieran varios canales de televisión aunque no necesariamente de alta definición. Es decir, en 2004 el gobierno mexicano decidió que tengamos las mismas opciones que hasta ahora han existido en el panorama de la televisión mexicana pero en formato de alta definición, en vez de propiciar la incorporación de dos o tres canales diferentes por cada uno de los que ya existen.

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   El desarrollo de la tecnología digital permite que cada vez quepan más contenidos en el mismo espacio. En pocos años la alta definición no requerirá de 6 Mhz sino de una capacidad menor. Es decir, en ese ancho de banda se podrán difundir más canales, o servicios de telecomunicaciones distintos de la televisión.

   Cuando discutimos la Ley Televisa en las audiencias senatoriales y en otros foros entre enero y marzo de 2006, sus defensores alegaban que la televisión de alta definición, que era la que el gobierno había elegido como única opción para México, siempre requeriría de 6 Mhz. Ahora se confirma que dentro de ese ancho de banda las televisoras pueden tener espacio adicional al que necesitan para transmitir en alta definición. Y por otra parte, podrían no transmitir en ese formato durante todo el día para, en el espacio restante, vender otros servicios de telecomunicaciones.

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   El 21 y el 22 de mayo de 2007 la Suprema Corte recibió a seis especialistas en tecnología de telecomunicaciones –3 de la UNAM y 3 del IPN– para despejar dudas sobre la compresión digital. Entre los expertos del Politécnico se coló el ingeniero Celestino Antonioli, que además de profesor en la Escuela de Ingeniería Mecánica y Eléctrica ha sido asesor de la Cámara Nacional de la Industria de la Radiodifusión y gerente de Nuevas Tecnologías del Grupo Radio Centro. Su opinión no era desinteresada.

   Antonioli insistió en que la televisión digital bajo los protocolos adoptados en México –conocidos por las siglas ATSC– requería de los 6 Mhz completos, y desdeñó el espacio adicional que podría obtenerse para transmitir otros servicios. Sin embargo ante la insistencia de los ministros para que dijera si en ese espacio puede haber algo más que televisión de alta definición, el asesor de las televisoras dijo: “El estándar adoptado permite trasmitir señales de televisión en diferentes grados de calidad. O sea, podemos tener la alta definición total, la definición mejorada, que le llaman, o una definición estándar cuya calidad sería similar a la analógica. Eso me permitiría que en el espacio que cabe una transmisión de ATSC, que son los 6 Mhz, yo podría ahí incluir varios programas”.

   Otros especialistas fueron más directos. El maestro Fabián Romo, de la UNAM, precisó: “el mensaje principal que quisiéramos dar aquí, es que estas normas y estos estándares, cambian, se modifican y actualizan continuamente. La tecnología avanza muy rápido. Algunos países modifican sus normas de comunicaciones no en un lapso de 15 o 20 años, sino incluso en 5 o 10”. La tecnología digital sí libera espacio en el espectro radioeléctrico, “técnicamente es factible” subrayó.

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   Durante la discusión del 5 de junio, el ministro David Góngora Pimentel cuestionó el aprovechamiento excesivo que el artículo 28 les permitía hacer, a las televisoras, de las frecuencias concesionadas:

   “Además del negocio original de radiodifusión, tendrán hasta el 65% del espectro para utilizarlo en otros servicios de telecomunicaciones gracias a los avances tecnológicos, a la decisión del secretario de Comunicaciones y Transportes y a la actuación del Legislador que acorazó el acuerdo y lo llevó a nivel legal a través del artículo 28 impugnado, que parte de la posibilidad de que los concesionarios de radiodifusión utilicen el espectro radioeléctrico sobrante para la prestación de otros servicios de telecomunicaciones. Esta decisión es contraria a la Constitución Federal. ¿Hasta qué punto es válido que en una nación pluricultural, con 103 millones de habitantes, el Legislador decida que es preferible ver televisión con mejor calidad, durante el 20% del tiempo, prohijando los negocios de los concesionarios de radio y televisión para que dispongan hasta de un 65% del canal que tienen asignado para otros usos, por encima de una asignación pluralista de las bandas de frecuencias, que permitan la participación de más voces en el diálogo, haciendo posible una democracia efectiva?. ¿Por qué debemos preferir la riqueza colora de la transmisión de alta definición, durante el 20% del tiempo, a costa del monopolio monocromático de las empresas de televisión?”.

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   La discusión de la Ley Televisa había comenzado desde que, el 1 de diciembre de 2005, la Cámara de Diputados aprobó, por unanimidad de 327 votos, una iniciativa que diez días antes había presentado el legislador priista Miguel Lucero Palma. A ese diputado por Chihuahua no se le conocía experiencia ni interés en temas de telecomunicaciones pero formaba parte del grupo cercano al candidato presidencial del PRI, Roberto Madrazo.

   Más tarde pudo confirmarse que esa iniciativa no fue elaborada por el diputado Lucero sino por empresas consultoras contratadas por Televisa para diseñar y cabildear tales reformas. El sigilo con que la iniciativa transitó por la Cámara de Diputados, en donde a pesar de que se le dictaminó favorablemente no fue discutida en las comisiones de Comunicaciones y de Radio y Televisión a donde había sido turnada, formaba parte de una operación para que se convirtiera en ley antes de que terminara el año.

   La Junta de Coordinación Política de la Cámara, encabezada por Pablo Gómez del PRD, solicitó que esa iniciativa fuese votada “lo antes posible”. Todos los coordinadores parlamentarios estaban de acuerdo. Así que la propuesta estuvo en el pleno de San Lázaro únicamente el tiempo necesario para que se leyera la petición de la Junta de Coordinación y se abriera el sistema de votación. Exactamente 7 minutos, como dijimos entonces.

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   Cuando ese proyecto llegó al Senado (para que una ley federal tenga vigencia se requiere su aprobación en ambas Cámaras) ya era un escándalo. 112 escritores, artistas y cineastas suscribieron un manifiesto, publicado el 12 de diciembre, que cuestionaba la “visión estrictamente mercantil” de esa reforma y le pedía al Senado que no la aprobase al vapor. Docenas de radiodifusores consideraron que la reforma beneficiaba a las grandes televisoras. La Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones e Informática, la Red de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales, la delegación mexicana de la Asociación Mundial de Radiodifusoras Comunitarias y numerosos productores, académicos y legisladores de todos los partidos, comenzaron a manifestarse contra la que, desde entonces,  fue conocida como Ley Televisa.

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   La iniciativa reformaba 4 artículos y establecía otros 5 en la Ley de Telecomunicaciones creada en 1995. Además, reformaba 13 y adicionaba 15 en la Ley de Radio y Televisión que data de 1960. El nuevo artículo 28 de esta última les permitía a los concesionarios hacer, de las frecuencias que de las ya disponen, los usos adicionales que les convinieran y sin pagar por ello. La Ley Televisa proponía además que, cuando hubiera nuevas concesiones, serían otorgadas a las empresas que ofrecieran más dinero por ellas. No era indispensable la opinión de la Comisión Federal de Competencia. Las concesiones tendrían una vigencia de 20 años –plazo excesivo comparado con los de otros países– y su renovación sería automática. La autoridad encargada de regular a la radiodifusión sería la Comisión Federal de Telecomunicaciones, Cofetel, a cuyos cinco integrantes los designaría el presidente de la República con posibilidad de que el Senado los vetara.

   La Ley Televisa, por otra parte, autorizaba a las estaciones de radio y televisión para tener más tiempo de publicidad a cambio de que difundieran programas producidos por empresas independientes (aunque no se esclarecieron los criterios para determinar la independencia de una productora). Por otra parte, se obligaba a radiodifusoras y televisoras a informar al Instituto Federal Electoral sobre la propaganda de campañas que hubieran contratado candidatos o partidos.

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   En su ponencia el ministro Salvador Aguirre Anguiano diría, en mayo de 2007: “En materia de concesiones, la reforma prevé el otorgamiento de las de radio y televisión mediante licitaciones a través de subasta pública, bajo el argumento de que ello supone el fin del poder discrecional del Poder Ejecutivo en esta materia. Este argumento, sin embargo, lejos de cumplir con el propósito buscado, únicamente transforma el criterio discrecional anterior, en un criterio claramente antidemocrático traducido en poder económico. Es decir, quien tenga más recursos para instalar y operar servicios de radiodifusión, será quien tenga más posibilidades de ganar la licitación para tales efectos. Lo anterior no sólo desvirtúa la esencia del servicio de radiodifusión, sino que violenta principios constitucionales y de los tratados internacionales que persiguen asegurar el acceso a la prestación de servicios de radiodifusión en condiciones equitativas y justas”.

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   La inquietud por la Ley Televisa detuvo la aprobación rápida que habían intentado sus promotores. La Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado abrió en febrero 4 reuniones de consulta sobre ese tema. Acudieron 46 consultores, académicos y funcionarios. 34 de ellos se expresaron contra la Ley Televisa.

   Entre las opiniones adversas a la reforma estaban las del presidente de la Comisión Federal de Competencia, Eduardo Pérez Mota; la titular de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Xóchitl Gálvez; el presidente del Instituto Federal Electoral –a través de un documento– Luis Carlos Ugalde y el presidente de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, Jorge Arredondo. No había salvaguardas para evitar la concentración excesiva de concesiones; no se tomaba en cuenta a los indígenas como beneficiarios de licencias de radiodifusión; habría contradicción con la legislación electoral; las atribuciones del organismo regulador no eran claras y se sobreponían con facultades de la SCT. Esas eran algunas de las objeciones a la Ley Televisa.

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   Los promotores de la reforma carecían de argumentos para refutar esas impugnaciones, pero no de recursos para presionar de manera extralegal. La Cámara Nacional de la Industria Electrónica y de Telecomunicaciones había respaldado las impugnaciones a tales reformas. Pero cuando algún directivo de Televisa habló a la empresa Hewlett Packard en donde trabajaba la presidenta de la Canieti, María Teresa Carrillo, esa posición se modificó. De esa y otras maniobras se ufanó el director Jurídico de Televisa, Javier Tejado, en conversaciones telefónicas grabadas de manera ilegal y que fueron publicadas el 1 de marzo por El Universal.

   El recurso de presión más importante eran las campañas electorales en curso. El 2 y el 3 de febrero los tres principales candidatos presidenciales –Andrés Manuel López Obrador, Felipe Calderón y Roberto Madrazo– acudieron a sendas reuniones con los directivos de Televisa que los citaron en Valle de Bravo. Por lo menos el candidato del PRI se comprometió a defender la Ley Televisa.

   El 23 de marzo el presidente del PAN, Manuel Espino, les exigió a los senadores de ese partido que votaran a favor de dichas reformas. Al día siguiente, en una reunión de los senadores del PRI, se dijo que a la campaña de Madrazo le convenía que respaldaran esa iniciativa. Los partidos querían congraciarse con las televisoras a cambio de una cobertura favorable de las campañas.

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   El ministro David Góngora, el 31 de mayo de 2007: “La televisión afecta en términos sustantivos la vida diaria del individuo, lo que implica que quienes tengan acceso al uso del espectro radioeléctrico para prestar el servicio de radiodifusión, tendrán la posibilidad de permear el tejido social y de encausar el derrotero del grupo o comunidad que toman como objeto, afectando y determinando sus patrones y modos de vida. Esta realidad evidencia la vulnerabilidad de las audiencias frente a los emisores y pone de manifiesto la necesidad de darle mayor peso a los derechos de expresión, información y prensa, desde el punto de vista de los receptores, es decir, desde la perspectiva de la dimensión social de este derecho. Así, tratándose de medios de comunicación que requieren del uso de un bien público restringido como es el espectro radioeléctrico, el Legislador está obligado a regularlo de manera tal que garantice la igualdad de oportunidades para su acceso y propicie un pluralismo que asegure a la sociedad la permanente apertura de un proceso de comunicación que vivifique la democracia y la cultura”.

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   La votación de la Ley Televisa en el Senado estuvo precedida por una intensa discusión. Para las radiodifusoras y televisoras no comerciales, esas reformas eran una amenaza porque las marginaban del aprovechamiento de los nuevos recursos tecnológicos y establecían un procedimiento tortuoso y discrecional para las instituciones o grupos interesados en solicitar permisos de radiodifusión no lucrativa.

   El 29 de marzo, en vísperas de la sesión senatorial que discutiría la Ley Televisa, las estaciones del Instituto Mexicano de la Radio transmitieron, durante todo el día, una misma interpretación musical. En la XEB se escuchó, todo ese miércoles, la canción “Cheque en blanco” de Paquita la del Barrio. En Radio 660, “Si se calla el cantor” con Mercedes Sosa. Y así en cada una de las 6 estaciones del IMER y sus repetidoras. El Instituto, dirigido por Dolores Béistegui, quería enfatizar la monotonía que habría en el cuadrante si se aprobaban las reformas que beneficiaban a quienes ya tenían muchas concesiones radiofónicas.

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   El jueves 30 de marzo durante más de 13 horas los senadores que se oponían a la Ley Televisa, encabezados por Javier Corral y Felipe Vicencio del PAN, Manuel Bartlett y Dulce María Sauri del PRI, así como Raymundo Cárdenas y Raúl Ojeda del PRD, expusieron tal cantidad de hechos y razonamientos que los defensores de las reformas acabaron por dejarles la tribuna.

   Durante toda la noche, los impugnadores de la Ley Televisa tomaron la palabra sin que nadie les respondiera. Las reformas fueron aprobadas con 81 votos (44 del PRI, 30 del PAN, 5 del Partido Verde y dos senadores sin partido). En contra votaron 40 senadores (15 del PRD, 13 del PAN, 11 del PRI y un legislador sin partido). Se abstuvieron 3 del PAN y uno del PRI.

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   El 4 de mayo de 2006, 47 senadores presentaron en la Suprema Corte de Justicia una solicitud para que esas modificaciones legales fuesen declaradas inconstitucionales. En 147 folios, se cuestionaban los aspectos centrales de la reforma y al Congreso de la Unión que la aprobó, así como al Presidente de la República que la había promulgado el 11 de abril. Como estaba cerca el término de su gestión como legisladores, esos senadores designaron representantes suyos a Manuel Bartlett y Javier Corral.

   Un año más tarde, el 3 de mayo siguiente, el ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano dio a conocer el proyecto de sentencia que recuperaba buena parte de las impugnaciones de los, para entonces, ex senadores.  

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   La ministra Olga Sánchez Cordero dijo el 5 de junio: “No son iguales los intereses de las empresas que manejan los medios de comunicación y los de los profesionales de la comunicación. Las empresas siempre intentan maximizar sus utilidades y ésa es su finalidad lógica. En cambio los profesionales de la información persiguen fines diversos: buscan precisamente un foro de expresión, buscan lograr concientizar a la sociedad por ser formadores de opinión pública. Y en este sentido, la circunstancia de que los medios de comunicación estén concentrados en pocas manos distorsiona el derecho a la información porque permite a quienes tienen el control de esos medios manipular, moldear la opinión pública en función de sus intereses e impedir que el público pueda contribuir de manera significativa al debate político en presencia de los modernos imperios de la noticia del espectáculo”.

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   El jueves 7 de junio la Corte, ratificando sus votaciones de los días anteriores, abolió el uso discrecional –por parte de las empresas de radiodifusión– del espectro radioeléctrico que les ha sido concesionado. Eliminó los requisitos que colocaban a los medios no comerciales en desventaja para el trámite de nuevas autorizaciones. Asimismo suprimió la vigencia de las concesiones por 20 años, canceló su renovación automática, abrogó la subasta financiera como criterio para asignarlas o ratificarlas y consideró obligatoria la aprobación de la Comisión de Competencia. También determinó que la intervención del Senado en la designación de los integrantes de la Cofetel había sido inconstitucional, con lo que se abrió la posibilidad para que ese organismo fuese renovado total o parcialmente por el presidente de la República.

   Sobre todo la Corte estableció criterios, que deberán ser considerados por el Poder Legislativo, acerca de los fines sociales de la radiodifusión, el dominio nacional sobre el espacio radioeléctrico y la necesaria pluralidad en los contenidos de la televisión y la radio. Senadores y diputados de todos los partidos dijeron, en diversos tonos, que recogerían los señalamientos de la Corte para elaborar una nueva legislación.

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   Las campañas contra Corral y otros senadores habían confirmado la escasez de argumentos, así como la rabia que en Televisa y Azteca suscitaron los cuestionamientos a las reformas que finalmente fueron declaradas inconstitucionales. Por eso aquel 5 de junio el ex senador panista ironizaba diciendo que agradecería a las televisoras tan involuntarios cuan eficaces servicios. Tres semanas antes, en Reforma, el abogado de Televisa, Javier Tejado, había querido defender esas modificaciones legales en un artículo titulado “Nadie sabe para quién trabaja”. Quizá tenía razón.

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