Una iniciativa digna de toda sospecha

Publicado en Zócalo, diciembre de 2013

Radios comunitarias e indígenas, discriminadas en la iniciativa Carpinteyro. Ilustración tomada de elciudadano.cl
Radios comunitarias e indígenas, discriminadas en la iniciativa Carpinteyro. Ilustración tomada de elciudadano.cl

Si la reforma constitucional es respetada, pronto tendremos una legislación completa, moderna y sobre todo sustentada en el interés público, para las telecomunicaciones y la radiodifusión.
Nótese el carácter condicional de la optimista afirmación anterior. Para que la nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión cumpla con las expectativas que ha suscitado la reciente reforma constitucional hace falta que los diputados y senadores respeten las enmiendas a la carta magna que ellos mismos aprobaron apenas en la primavera pasada. Haría falta mucha incongruencia para que no lo hicieran así. Pero no han sido escasas las insistencias de los consorcios mediáticos y telefónicos para enmendar en la ley reglamentaria algunas de las reformas constitucionales que limitan sustancialmente la capacidad que han tenido para acaparar los mercados de la radiodifusión y las telecomunicaciones.

Reforma prescrita desde la Constitución
Las modificaciones a la Constitución promulgadas el 11 de junio pasado son tan detalladas que los legisladores tienen poco y en algunos casos ningún margen de maniobra para apartarse de tales disposiciones. Esa obsesiva insistencia en los detalles exasperó a no pocos especialistas en Derecho Constitucional porque no es frecuente que un documento de ese rango sea tan minucioso. Las constituciones habitualmente establecen grandes trazos normativos que, luego, son motivo de precisiones en las leyes reglamentarias. Pero la reforma que presentó el Pacto por México en marzo pasado y que luego experimentó un difícil pero a la postre airoso tránsito por las dos cámaras federales fue intencionalmente diseñada para ser muy específica. De esa manera, los dirigentes partidarios que hicieron la reforma quisieron evitar que la ley reglamentaria disminuyera o contrariase las pautas constitucionales.
Por eso, si algo hay que exigir a los legisladores es que respeten el texto constitucional. Allí se describen de manera muy clara las atribuciones del nuevo Instituto Federal de Telecomunicaciones, el régimen especial para los consorcios monopólicos, la creación de nuevos medios públicos, la diversificación de los medios en manos privadas y las nuevas tareas del Estado para impulsar la conectividad de los mexicanos a las redes de banda ancha, entre muchas otras tareas y realidades nuevas que resultan de la reforma constitucional.
Es tan detallada esa reforma que señala el plazo para que el Congreso elabore y apruebe la ley reglamentaria. Los 180 días que indica uno de los transitorios de la reforma constitucional se cumplen el 9 de diciembre. La actividad legislativa en los meses recientes ha sido tan intensa y los asuntos pendientes eran tan abundantes que pocas semanas antes de esa fecha había dudas fundadas sobre la capacidad de senadores y diputados para cumplir el plazo que ellos mismos aprobaron.
Sin embargo los lineamientos de la reforma constitucional son tan claros y la discusión y elaboración de proyectos para una nueva ley de telecomunicaciones han sido tan abundantes y fructíferas que no hace falta demasiado esfuerzo para formular una iniciativa capaz de cumplir esas expectativas. El problema es la decisión política. Significativamente, quienes insistían en que una iniciativa elaborada en poco tiempo sería defectuosa eran fundamentalmente empresarios de los medios o asociados suyos que resintieron, puesto que afecta sus intereses, la reforma constitucional.

AMEDI, paradojas de una iniciativa interesante
Tres semanas antes de que venciera el plazo constitucional aún no se difundía la iniciativa del gobierno federal a partir de la cual se organizaría la discusión en el Congreso. Pero desde comienzos de septiembre la Asociación Mexicana de Derecho a la Información dio a conocer su detallada propuesta de ley reglamentaria.
El documento de la AMEDI, ampliamente reseñado en esta revista, ha sido el más completo, por lo menos entre los que se habían conocido hasta mediados de noviembre, para el diseño de la nueva ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Además de su amplitud temática, esa propuesta fue notoria por el ánimo plural e incluyente con el que fue entregada difundida.
En otras circunstancias, durante las décadas anteriores, los proyectos de reforma legal para los medios únicamente eran compartidos por segmentos marginales en el mundo político y por pocos legisladores. Ahora, en cambio, ahora la coyuntura creada por la decisión de los partidos para reestructurar el régimen jurídico de las telecomunicaciones colocó a las propuestas reformadoras en el centro del escenario político.
Gracias a ello la AMEDI, encabezada en ese momento por Aleida Calleja, pudo entregar el 4 de septiembre su propuesta de ley convergente a los presidentes nacionales del PAN, el PRI y el PRD, así como al gobierno federal, reunidos en el Pacto por México. Esa iniciativa fue respaldada por docenas de organizaciones sociales que coincidieron en la Coalición Ciudadana Democracia y Medios.
Cinco días más tarde el mismo documento fue llevado a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados. La decisión de presentarlo de manera conjunta a los tres partidos nacionales, tanto en el Pacto por México como en San Lázaro, fue expresión de una capacidad de interlocución e influencia política que ganaron los ciudadanos interesados en la reforma para los medios. La relevancia que todos le reconocen hoy al tema de los medios, la inquietud que por esa causa expresó en 2012 el  movimiento #YoSoy132 y la solidez de argumentos y propuestas presentados por los partidarios de la reforma para los medios, hicieron de ese un asunto nacional.
Por eso fue lamentable que, a diferencia de los actos políticos con el Pacto por México y la Cámara de Diputados, en el Senado de la República esa iniciativa solamente fuera entregada a un pequeño grupo de legisladores. El 28 octubre, la nueva dirección de la AMEDI llevó ese documento a varios senadores –entre los que se encontraba, a título personal, el presidente de la Junta de Coordinación Política de esa Cámara–.  La iniciativa fue presentada en la tribuna senatorial, suscrita por 17 legisladores. Entre ellos hay senadores de indiscutible compromiso con la reforma de los medios. Pero no dejó de ser al menos paradójico que esa iniciativa elaborada con un ánimo democrático, promovida con inteligencia y aptitud de interlocución política y amparada por una significativa coalición ciudadana, fuera suscrita por personajes harto discutibles como son la senadora Layda Sansores, de larga y documentada tradición caciquil en Campeche y Mónica Arriola, cuyo capital político radica en ser la hija de Elba Esther Gordillo.

La sorprendente Iniciativa Carpinteyro, del PRD
Un poco antes, el 17 de octubre, la diputada Purificación Carpinteyro presentó una iniciativa para reglamentar los artículos constitucionales recientemente reformados “En materia de Derechos al Libre Acceso a la Información, las Tecnologías de la Información y la Comunicación y los Servicios Públicos de Telecomunicaciones y Radiodifusión”.
La diputada Carpinteyro dijo que esa iniciativa la presentaba a nombre del Grupo Parlamentario del PRD en  la Cámara de Diputados. De ser así, se trataría de un viraje muy notable de ese partido respecto de las posiciones que ha sostenido acerca de los medios de comunicación y su reconocimiento como servicios públicos que deben funcionar de acuerdo con el interés de la sociedad.
La Iniciativa Carpinteyro tiene apartados interesantes en temas como la protección a usuarios y audiencias. Pero en ella hay por lo menos una docena de disposiciones que atentan contra derechos de la sociedad, benefician el interés de algunos de los consorcios afectados por la reforma constitucional, sostienen una posición privatista para el desarrollo de las telecomunicaciones y segregan a la radiodifusión comunitaria.
1. Operadores de redes, convertidos en policías de Internet. La iniciativa reconoce que los concesionarios y operadores de redes de telecomunicaciones no son responsables de los contenidos que se difunden por ellas. Pero les adjudica la obligación de reportar “de inmediato” cualquier hecho ilícito que se perpetre en ellas (Artículo 16). Es conveniente que se recuerde que esos operadores son intermediarios y no tienen la culpa de lo que se haga en redes como Internet. Pero es imposible que estén al tanto de los delitos que se cometan en ellas.
2. Limitada concepción de radiodifusión pública. La Constitución dispone la creación de un organismo que proveerá “el servicio de radiodifusión sin fines de lucro… en cada una de las entidades de la Federación”. Esa disposición da pie para la creación de por lo menos una cadena de televisión nacional y otra de radio nacional. La Iniciativa Carpinteyro únicamente prevé la creación de un difuso organismo al que denomina “Visión México” (Art. 60) pero no le asigna tareas específicas, de tal suerte que no se asegura el surgimiento de la cadena de televisión pública nacional y mucho menos presencia en radio.
Por otra parte, esa iniciativa no establece mecanismos para que los medios públicos que actualmente existen obtengan independencia de gestión y editorial como indica la reforma constitucional. Esa omisión implicaría que las televisoras y radiodifusoras de los estados siguieran en manos de los gobernadores.
3. Concesiones por décadas. La iniciativa del PRD en la Cámara de Diputados propone que las concesiones comerciales tengan una duración de hasta 20 años (Art. 76).  En muchos sitios del mundo las concesiones de radiodifusión tienen vigencias menores.
4. Normas ambiguas. Por ejemplo, para determinar la contraprestación que pagarían los concesionarios de televisión autorizados a difundir más señales en la frecuencia que tienen concesionada (es decir, a transmitir multiprogramación) el IFETEL debería considerar: “Si la programación a transmitir es de carácter cultural, educativo, informativo o meramente de entretenimiento” (Art. 114). ¿Cómo deslindar lo cultural del entretenimiento? ¿Ese postulado indica que la cultura o la información nunca son entretenidas?
5. Reivindicación simbólica pero inútil de los indígenas. El derecho de las comunidades indígenas a tener medios de radiodifusión es irrenunciable. Pero pretender que en todos los espacios mediáticos haya forzosamente delegados o expresiones de las culturas indígenas puede conducir a situaciones de simulación o a una representación meramente simbólica.
Para la integración de los consejos consultivos que tendrían todos los medios públicos, esa propuesta indica que uno de sus miembros tendrá que ser indígena (Art. 86). Pero ¿cómo se acredita esa condición? ¿Será necesario haber nacido en una comunidad indígena y hablar una lengua originaria? ¿Cómo se dilucida qué indígenas estarán presentes en zonas en las que hay muchas comunidades de esa índole y cómo en aquellas en donde no las hay o que tienen poca población indígena?
También se dispone que todos los servicios de televisión y audio restringidos deberán “incluir programación indígena en lengua indígena de por lo menos una hora diaria” (Art. 115). No se aclara si se trata de una hora por cada sistema de televisión por cable o satélite (Cablevisión o Sky por ejemplo) en cuyo caso sería una hora perdida entre millares de horas diarias de transmisión. O si de trata de una hora en cada canal, lo que implicaría alterar la programación de los canales producidos totalmente en el extranjero.
6. Censura previa. El afán para que los medios se ciñan a consideraciones socialmente plausibles llega a conducir a riesgos de censura. El Artículo 118 indica que “no podrá transmitirse programación de radio y televisión” que incurra en conductas como la intromisión en la vida privada de las personas o la apología de la violencia. Pero ¿cómo se impedirá esa transmisión? La única forma sería que hubiera un censor que aprobara los contenidos en cada canal de televisión y en cada estación de radio. Otro asunto es que la ley señale sanciones para los medios que incurran en tales comportamientos.
7. Ética por obligación. Las normas éticas, a las que no hay que confundir con las leyes, solamente funcionan cuando son asumidas de manera voluntaria. La ética no puede ser forzosa. Sin embargo la Iniciativa Carpinteyro indica que todos los concesionarios “deberán contar con y poner a disposición del público su código de ética y designar a un representante, denominado defensor de las audiencias”. Allí hay una confusión muy cuestionable entre los alcances de las leyes y las convicciones de los comunicadores.
8. Discrecionalidad en tiempos comerciales. Uno de los temas de mayor importancia que normará la legislación en este campo es la cantidad de tiempo que la televisión y la radio pueden destinar a la transmisión de anuncios comerciales. Las reglas actuales indican que no puede haber más del 18% del tiempo total de transmisión. Si se aplica hora por hora, significa que no puede haber más de 11 minutos de anuncios comerciales cada 60 minutos.
La Iniciativa Carpinteyro dice que la publicidad comercial “deberá mantener una proporción razonable, a criterio del Instituto, entre anuncios comerciales y programación” (Art. 126). Dejarle al IFETEL que establezca tiempos máximos de publicidad implica sobrecargar a ese de por sí ya muy agobiado Instituto. Pero sobre todo, implica dejar que ese relevantísimo asunto quede sujeto a la discrecionalidad de unos cuantos funcionarios.
9. Veto al Estado en banda ancha. Una de las disposiciones constitucionales que más irritación han causado entre los empresarios de las telecomunicaciones y entre no pocos comentaristas de vocación conservadora es la creación de una red nacional de telecomunicaciones para proveer servicios de banda ancha. Esa red estará a cargo del gobierno federal con participación del IFETEL y podrá recibir inversión privada. Parece una medida adecuada para llevar servicios de banda ancha a todo el país pero también para mejorar calidad y disminuir precios en el mercado de las telecomunicaciones. La creación de esa Red reconoce la obligación que tiene el Estado como proveedor de servicios públicos.
La Iniciativa Carpinteyro dispone que las redes del Estado, con o sin asociación con grupos privados, solamente podrán dar servicio como mayoristas. Es decir, la capacidad de esas redes únicamente beneficiará a empresas privadas y no al resto de la sociedad de manera directa (Art. 162). Únicamente podrán dar servicio a usuarios finales en las localidades en donde no haya ningún servicio privado de banda ancha. En otras palabras, con esa disposición el mercado de la banda ancha para la población mexicana quedaría asignado exclusivamente a empresas privadas.
10. Se altera la norma constitucional para determinar desincorporación de consorcios dominantes. La reforma constitucional establece límites a las cuotas de mercado que puede ocupar un consorcio en cualquier rama de las telecomunicaciones y la radiodifusión. Será declarado como agente económico preponderante cualquiera que tenga más del 50% de los usuarios, suscriptores, la audiencia, el tráfico en redes o la capacidad utilizada de tales redes (Artículo 8º. Transitorio de la reforma constitucional). Cuando el IFETEL declare que una empresa se encuentra en esa situación determinará medidas que pueden incluir la desagregación de su estructura.
La Iniciativa Carpinteyro contradice la Constitución en su Artículo 200, al indicar que la desincorporación de activos ocurrirá cuando los agentes preponderantes “tengan una participación nacional superior al sesenta y cinco por ciento”. Es decir, les obsequia a las corporaciones mediáticas y telefónicas un 15% adicional al que determina la Constitución.
11. Se discrimina a radiodifusoras indígenas y comunitarias. La tenaz lucha por la radiodifusión comunitaria para ser reconocida como espacio con derechos similares a las radios de otras índole, tropieza con una disposición discriminatoria en el Artículo Sexto Transitorio de la Iniciativa Carpinteyro.
Allí se indica que las concesiones de uso social, es decir las que recibirían grupos indígenas y/o comunitarios, serán asignadas “en la parte alta de la banda de FM. Estas estaciones serán de baja potencia y con la altura máxima que determine el Instituto…”
La llamada parte alta de la FM es utilizada para transmisiones de corto alcance. Confinar a ese segmento del dial a las emisoras comunitarias, obligándolas a tener baja potencia y antenas de tamaño reducido, significa dejarlas por decreto en la marginalidad.
Por otra parte, establecer reglas únicamente para el aprovechamiento de la radio indica que en esa iniciativa no se reconoce a comunidades y grupos indígenas el derecho a tener estaciones de televisión.

***

La Iniciativa Carpinteyro resulta sorprendente porque fue presentada a nombre de los diputados de un partido político al que se suponía comprometido con la construcción de contrapesos delante de los grandes consorcios comunicacionales, la reivindicación del interés público por encima de los intereses privados y la defensa del derecho de las comunidades, especialmente indígenas, para tener acceso a la radiodifusión y las telecomunicaciones.
En vez de ello, se trata de una iniciativa con sesgos tan favorables a los consorcios privados que incluso contraría a la Constitución en una de las disposiciones más importantes –el porcentaje para determinar la preponderancia en un mercado específico— de la reciente reforma. En esa propuesta se sostiene una concepción privatista al restringir las atribuciones del Estado para proveer de banda ancha a la sociedad y se castiga a las comunidades interesadas en acceder a la radiodifusión.
La diputada Carpinteyro tuvo un papel relevante –brillante, incluso, en alguna ocasión– en la discusión de la reforma constitucional. Pero con esa iniciativa contradice algunas de las causas que dice postular y, sobre todo, contradice principios del partido que la hizo legisladora.

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