Un organismo ciudadano para la publicidad oficial

Publicado en Zócalo, septiembre de 2012

Estamos tan acostumbrados a la publicidad oficial que con frecuencia la consideramos como un rasgo inevitable de nuestra vida pública. Para muchos es un mal menor. Para unos cuantos, se trata de una de la atadura más ominosa que compromete el profesionalismo de numerosos medios de comunicación y sigue supeditándolos al poder político.

La compra de espacios en los medios de comunicación implica la inversión de dinero fiscal –dinero púbico— que por lo general se destina a promover los intereses o la imagen de los funcionarios públicos. Esa adquisición de segmentos de plana o páginas enteras en la prensa escrita y, fundamentalmente, de spots de hasta varios minutos y en ocasiones programas completos en la televisión y la radio, se ha convertido en una de las rémoras más costosas de la democracia mexicana.

Imagen tomada de http://www.hijodelmedio.com

 

Los ciudadanos no encuentran extraña la inserción, junto a comerciales de refrescos y servicios bancarios, de anuncios que pregonan las obras públicas que inaugurado un gobernador un gobernador o los servicios de salud que tenemos gracias a un presidente de la República. Los funcionarios públicos, por su parte, consideran que el gasto en propaganda resulta indispensable para gobernar.

La publicidad oficial coloca a los medios en condiciones de sujeción al poder político. Además, de manera prácticamente inevitable, se convierte en un factor que condiciona o distorsiona las decisiones editoriales. Por muy separadas que se encuentren la gerencia y la redacción, el peso de la publicidad será importante al momento de decidir el tono, la ubicación e incluso la publicación de una nota en donde se hagan referencias al gobierno o al gobernante que pagan inserciones en un medio de comunicación.

La publicidad siempre influye en tales decisiones, incluso cuando se trata de publicidad privada. Cuando es pagada con fondos públicos, estamos ante el empleo de recursos de la sociedad empleados para favorecer a una institución o un funcionario específicos. Se trata, entonces, de la utilización de dinero público en beneficio de intereses particulares.

 

“Yo pego, para que me paguen”

La publicidad oficial es recurso para premiar o amagar a los medios de comunicación. En México, durante toda la segunda mitad del siglo XX fue el mecanismo más utilizado para propiciar la sumisión (y de esa manera la homogeneidad) de la mayor parte de la prensa escrita. A las publicaciones que ganaban la simpatía del poder político se les premiaba con inserciones pagadas. A los diarios y revistas críticos se les restringía o cancelaba la contratación de espacios. “No pago para que me peguen”, justificó el presidente José López Portillo su decisión para cancelar la publicidad en Proceso. El problema era que ese, igual que muchos otros gobernantes, tomaban decisiones como si el dinero para pagar anuncios oficiales fuera suyo.

El cambio de partido en el gobierno, lejos de modificar esa costumbre, la acentuó. Las decisiones de la administración federal en materia de contratación de publicidad fueron tan o más discrecionales que durante los gobiernos priistas. Pero hubo dos transformaciones. La mayor parte de esa publicidad fue destinada ya no a los medios impresos sino, cada vez más, a la televisión y de manera complementaria a la radio.

Al mismo tiempo, el monto del gasto gubernamental en materia de publicidad creció mucho más que otros rubros en el presupuesto federal. De acuerdo con el grupo Fundar, en 2007 el gobierno del presidente Calderón gastó algo más de 1700 millones de pesos en la contratación de publicidad. En 2009 ese gasto ascendió a 4900 millones de pesos. En 2011 fue por lo menos de 5027 millones de pesos. En los primeros 5 años de este sexenio el gobierno federal destinó casi 20 mil millones de pesos a comprar espacio en los medios.

En el campo de las empresas de comunicación también hubo cambios durante los gobiernos encabezados por el PAN. La nueva autonomía respecto del Estado que ganaron muchas de tales empresas, sirvió poco para el desarrollo de un periodismo más profesional. Los viejos vicios en el trato con el poder político fueron reeditados, a veces con diferentes rasgos. Una nueva arrogancia antigubernamental reemplazó a la docilidad de antaño. Los directivos de no pocos medios encontraron más redituable amagar al gobierno que supeditarse a él y bien podrían ufanarse “yo pego, para que me paguen”.

El gasto en publicidad de otras instituciones estatales se diversificó e incrementó. No hay secretaría, gobierno estatal o incluso municipal en el caso de las ciudades con más recursos, organismo autónomo o institución educativa financiada con dinero público, que no destine una porción de su presupuesto para anunciar sus logros o, incluso, virtudes de los funcionarios que los dirigen. Los ciudadanos pagamos la auto promoción de gobernadores, secretarios, alcaldes y rectores de todo el país.

2007: restricciones incumplidas

La reforma electoral de 2007 estableció una limitación inicial a ese derroche al disponer, en el artículo 134 Constitucional, que la propaganda que difunda cualquier dependencia o entidad del Estado mexicano, lo mismo federal que local, “deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”.

El Código Electoral aprobado en 2008 eximió de esa disposición constitucional a los funcionarios que presenten su informe anual de labores. Durante siete días antes y cinco después de tal informe, esos funcionarios pueden difundir sus méritos. Por eso durante todo el año vemos y escuchamos spots de gobernadores e incluso de legisladores que se promueven con dinero público.

Aunque el Código Electoral precisa que esos anuncios solamente pueden difundirse “en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público”, con frecuencia aparecen spots con gobernadores de diversas entidades ufanándose de sus administraciones en cadena nacional.

Construcción de un candidato

Además de las implicaciones desfavorables que puede tener para la independencia y el profesionalismo de los medios de comunicación, la propaganda oficial tiene una renovada importancia como elemento de persuasión electoral. La promoción de Enrique Peña Nieto como personaje de intensa notoriedad pública estuvo apuntalada en un intenso gasto para la contratación de propaganda en la televisión nacional.

El empleo de recursos públicos del Estado de México para pagar spots y en ocasiones programas dedicados por completo a esa entidad y en donde aparecía su entonces gobernador, fue abiertamente conocido. En Zócalo de agosto pasado nos ocupamos de la operación mediática y financiera para construir a Peña Nieto como presidenciable.

Ese empleo de dinero fiscal pudo haber sido éticamente cuestionable, pero no fue ilegal. Por eso después de la elección presidencial, cuando algunos de los partidos que compitieron contra el PRI denunciaron la campaña publicitaria en la época de Peña Nieto como gobernador, la autoridad electoral resolvió que esa propaganda no infringió la ley. Además el IFE no tiene atribuciones para sancionar propaganda difundida antes de la temporada formal de precampañas y campañas que preceden a cada elección federal.

La propaganda oficial se ha convertido en arma de dos filos. Permite que un funcionario o una institución sean intensamente promovidos entre los ciudadanos. Pero reduce la política a la propagación de spots, supedita el consenso al dinero que cada entidad o institución puedan gastar, hace de los medios privados el ágora exclusiva de tal intercambio de imágenes y mensajes y los convierte en ostensibles beneficiarios de ese derroche de recursos financieros. Y al final deja la impresión, cierta o no, de que la adhesión de los ciudadanos ha sido forjada exclusivamente a fuerza de dinero y spots.

Enrique Peña Nieto fue favorecido, pero a la postre también ha sido perjudicado con el abuso que cometió al despilfarrar dinero público para comprar spots, especialmente en televisión. Los reproches ante la intensa exposición que lo ayudó desde años antes de la elección presidencial y el compromiso mutuo que esa inversión financiera construyó con Televisa, se han encontrado en el centro de la impugnación política a su triunfo electoral.

Tales cuestionamientos no tienen validez jurídica, porque Peña Nieto y su equipo no incumplieron ninguna ley con el gasto publicitario cuando fue gobernador. De hecho, el gasto en propaganda del gobierno de Marcelo Ebrard en la ciudad de México fue mucho mayor. Pero el desembolso publicitario y el beneplácito que propició en la actitud de las televisoras han sido motivo de intensas denuncias y reproches políticos.

Las develaciones del periódico The Guardian, que antes de la elección del 1 de julio publicó documentos acerca de la contratación de servicios de propaganda en Televisa y algunas de sus empresas filiales, no fueron novedosas aunque sí vistosas. Años atrás, esos datos y otros similares habían sido difundidos, especialmente por el periodista Jenaro Villamil. Algunos de tales documentos no se refieren a transacciones definitivas sino a propuestas que Televisa o algunas de sus subsidiarias presentaban a los colaboradores de Peña Nieto. Pero la existencia de una campaña televisiva para erigir al entonces gobernador en aspirante presidencial fue constatada, durante varios años, por televidentes de todo el país.

Interesantes propuestas del PRI

Más allá de las denuncias, después de las elecciones de julio la única fuerza política que (al menos hasta ya avanzada la segunda quincena de agosto) ha planteado un mecanismo específico para regular la publicidad oficial ha sido el PRI. El 11 de julio, al presentar a los coordinadores de su equipo de trabajo, Enrique Peña Nieto hizo tres propuestas: crear una comisión nacional contra la corrupción, ampliar las atribuciones del IFAI y establecer un organismo ciudadano para fiscalizar la publicidad oficial en todos los niveles.

La información que proporcionó el PRI acerca de esa propuesta indicó: “se iniciarán los trabajos de la iniciativa para crear una instancia ciudadana y autónoma que supervise la contratación de publicidad entre los gobiernos y los medios de comunicación, con el propósito que la información que los gobiernos den a conocer a través de los medios de comunicación y de espacios contratados se apeguen a principios de utilidad pública, de transparencia, de respeto a la libertad de prensa y de fomento al acceso a la información de la ciudadanía”.

Se trata de una idea todavía inicial pero reconoce la importancia, así como las aristas incómodas de la publicidad oficial. Esa y las otras dos iniciativas requieren del respaldo de las fuerzas políticas más importantes porque implicarían reformas constitucionales. Así que son ofrecimientos en busca de compromisos, dirigidos especialmente al PRD y al PAN.

Al menos durante mes y medio, las propuestas de Peña Nieto fueron ignoradas por el resto de los partidos. Los medios mismos, les dieron escasa atención. La sugerencia para que un organismo afianzado en la sociedad supervise los gastos en publicidad oficial fue desdeñada, o minimizada, en los medios más importantes.

 

Desaire en los medios

El 11 de julio, poco después de haber sido presentada, esa propuesta de Peña Nieto fue mencionada en el sitio digital del diario Milenio. Al día siguiente, jueves 12 de julio, la propuesta sobre publicidad oficial mereció una decena de líneas al final de una nota en la página 4 de El Universal y un pequeño párrafo en la página 12 de La Jornada. De los diarios más relevantes, solamente Reforma incluyó ese asunto en su primera plana. En los medios electrónicos el tema de la publicidad oficial fue mencionado marginalmente.

La crispación política que se mantenía en aquellos días puede explicar la escasa atención a una propuesta que podría airear el principal motivo de opacidad y coacciones entre gobierno y medios de comunicación. Las imprecisiones de esa iniciativa, mencionada por Peña Nieto sólo en términos muy generales, no ayudaba para una cobertura extensa.

Pero los medios pudieron haber indagado qué más esperan el PRI y su en esas fechas todavía candidato presidencial en el tema de la publicidad oficial. Podrían haber documentado ese asunto acudiendo a datos disponibles acerca del gasto de gobiernos e instituciones públicas en la compra de espacios publicitarios. No les resultaba difícil requerir opiniones de especialistas y grupos interesados en ese asunto. Fundar ha documentado con gran esfuerzo los montos de la publicidad oficial en los estados y en el plano federal. Artículo 19 ha mencionado ese tema entre los más delicados en contra de la pluralidad y la libertad en los medios. La AMEDI lo ha reiterado en sus propuestas para la reforma legal de la comunicación.

El Encuentro por la Diversidad y la Calidad en los Medios realizado en abril de 2011 denunció que los medios privados más influyentes “se benefician de enormes y constantes transferencias de recursos fiscales porque los gobiernos federal y estatales, así como numerosas instituciones públicas, saturan de propaganda las frecuencias y atiborran de dinero público las finanzas de tales empresas al contratar espacios cada vez más amplios en televisión y, en menor medida, en la radio, la prensa y ahora los medios digitales”.

Aquel Encuentro demandó que haya transparencia en el gasto para publicidad oficial y propuso que por cada peso que se gaste en propaganda gubernamental en televisión y radio comerciales, “se destine un monto idéntico a un fondo para la producción audiovisual independiente y para el fomento de la comunicación comunitaria y ciudadana”.

Nada de eso recordaron los medios cuando, a mediados de julio, el aspirante presidencial priista esbozó la mencionada propuesta. Hasta donde pudimos apreciar, el único comentarista que la tomó en cuenta fue Ernesto Villanueva, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, que en un artículo en Proceso del 22 de julio, después de recordar que los datos sobre publicidad han sido reservados tanto por el gobierno federal como en los estados, consideró “es plausible que haya en esa misma lógica un organismo que vigile las contrataciones al respecto, pues en la práctica violentan la libertad de expresión al generar incentivos para uniformar información gubernamental en perjuicio del derecho a saber de la sociedad”.

 

Para dar forma a la propuesta

La nueva Legislatura será el espacio y, sus sesiones, el momento adecuado para saber si el PRI está realmente interesado en regular la publicidad oficial y si en el resto de los partidos políticos hay la sensibilidad política necesaria para tomarle la palabra.

Sugerir que la esa publicidad sea regulada por un organismo independiente de los poderes e intereses políticos resulta adecuado. Para que esa idea lograse un cambio auténtico en el gasto público en medios de comunicación, sería pertinente que tomara en cuenta asuntos como éstos:

– Las atribuciones del organismo autónomo. No es lo mismo regular, que supervisar. No es igual conocer presupuestos de gasto publicitario antes de que se ejerzan, que enterarse cuando esas contrataciones han sido realizadas. Hay diferencias entre establecer criterios para normar la publicidad oficial y garantizar su cumplimiento en cada caso específico.

– La definición misma de qué es la publicidad oficial será necesaria en cualquier intento para regirla. Habrá que distinguir entre propaganda (la promoción de obras, acciones y dichos de los funcionarios) y la información para servicio de la sociedad (campañas y alertas sanitarias, explicación de trámites que deben realizar los ciudadanos, avisos de protección civil, etcétera).

1. Sería deseable que la propaganda fuera reducida al mínimo o, mejor aún, que desapareciera del todo. El gasto en publicidad oficial podría quedar reducido a la publicación de avisos e informaciones.

2. Los formatos y canales de la publicidad oficial deberían ser seleccionados de acuerdo con el mensaje que se busca difundir. Resulta absurdo, además de ineficaz, contratar la producción de una telenovela en el Canal de las Estrellas para mejorar la imagen de la policía federal como hizo el año pasado la Secretaría de Seguridad Pública (véase Zócalo, junio de 2011).

3. La publicidad oficial debería tener entre sus prioridades el respaldo a los medios de comunicación y los mensajes de calidad. La audiencia de un medio no debiera ser el mejor, ni el único criterio para seleccionarlo como beneficiario de publicidad estatal. Las inserciones pagadas con recursos públicos pueden apuntalar a medios de comunicación cuyos contenidos y existencia son de interés público.

4. La publicidad en emisoras de radio y televisión privadas solamente debería ser contratada cuando haya sido cabalmente utilizados los tiempos fiscal y oficial de los cuales dispone el Estado en cada estación concesionada.

5. Debería haber una política de contrataciones destinada a los medios de carácter público. La mayoría son medios permisionados y, mientras no cambie esa taxativa en la ley de Radio y Televisión, no pueden recibir ingresos por venta de publicidad. Pero hay medios no comerciales que sí pueden vender espacios, como el Canal 22 y varias estaciones del IMER.

6. El organismo regulador de la publicidad oficial debería tener autonomía y recursos suficientes para desempeñar tales cometidos.

7. La pretendida integración ciudadana de tal organismo habría de asegurarse con reglas para que, quienes conformen su cuerpo directivo, estén al margen de partidos y gobiernos pero también de cualquier empresa de comunicación.

8. La designación de ese cuerpo directivo tendría que estar a cargo del Congreso. Podrían elaborarse listas de candidatos a propuesta de universidades y organismos profesionales.

9. Las tareas de ese organismo autónomo deberían estar respaldadas por mecanismos de diagnóstico y evaluación de los medios que reciben publicidad oficial. Tendría que haber informes regulares y públicos acerca de las audiencias de tales medios.

10. Como sugirió el Encuentro ciudadano de 2011, por cada peso destinado a publicidad oficial debería haber otro destinado a la producción independiente de contenidos audiovisuales de calidad.

 

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