OCDE: Ni menos Telmex, ni más Televisa

Publicado en Zócalo, marzo de 2012

La OCDE dio a conocer a comienzos de febrero el que, muy posiblemente, sea el diagnóstico panorámico más completo y riguroso que se ha realizado acerca de las telecomunicaciones en México. Sus propuestas son muy atendibles. Sin embargo ese documento resbaló escandalosamente al denunciar que tan sólo en 5 años, las tarifas altas y la escasa competencia en la telefonía le han costado al país 130 mil millones de dólares.

Imagen tomada de http://dixo.com/2012/02/66726.php

Esa cantidad no fue calculada con seriedad y ha tenido consecuencias propagandísticas y políticas que son, posiblemente, las que fueron buscadas con una cifra tan escandalosa. Carlos Slim tuvo razón cuando, en una rápida y evidentemente preocupada respuesta a esa acusación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, consideró que se trata de una cifra “jalada de los pelos”.

No la tuvo, en cambio, en su intento para rechazar los señalamientos de la OCDE sobre los altos precios que los mexicanos pagamos por telefonía y conexiones a Internet. Los datos acerca de esos temas en el documento del organismo internacional están sustentados en precios verificables. En cambio, las cifras acerca del daño patrimonial que el país habría padecido debido al monopolio telefónico, surgen de suposiciones e inferencias.

 

Lecturas y distorsiones

El documento Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México, cada quien lo leyó como quiso. Slim y sus voceros se quejaron del énfasis en la importancia que ha tenido la concentración en el manejo de la telefonía. Los dueños y portavoces de Televisa y Televisión Azteca, aprovecharon esos provocadores datos para insistir en su querella política contra las empresas de Slim, pero soslayaron las recomendaciones de la OCDE para que haya más empresas en el campo de la televisión.

Algunos analistas de asuntos económicos se quejaron porque el documento fue realizado por encargo de la Comisión Federal de Telecomunicaciones y no por consultores mexicanos, pero no atendieron al contenido de ese estudio. Muchos de sus críticos, a juzgar por lo que dijeron, se conformaron con las notas de prensa o con el resumen ejecutivo que difundió la propia OCDE pero no se tomaron la molestia de leer las 161 páginas de ese interesantísimo diagnóstico. Quienes quieran hacerlo, pueden encontrarlo en: http://tiny.cc/73fjl

Los investigadores de la OCDE consideran que la concentración excesiva detiene el desarrollo tanto de la telefonía y la transmisión de datos, como de la radiodifusión y muy especialmente la televisión. La incorporación de nuevos actores en esas áreas sería saludable para el país, pero siempre y cuando existan reglas claras para normar su desempeño. Allí se insiste en la necesidad de que el organismo regulador de las telecomunicaciones tenga auténtica autonomía respecto del gobierno y de cualquier fuente de presiones que intente condicionar sus decisiones.

Se trata de un informe sobre telecomunicaciones, no sobre el panorama audiovisual mexicano. Sin embargo las referencias a la televisión, cuyo desempeño actual se encuentra imbricado con la transmisión de datos, son frecuentes. Las tendencias tecnológicas, se dice, “están desdibujando lo que antes era una frontera clara entre ambos sectores. Los operadores de telecomunicaciones han ingresado al sector audiovisual como proveedores de servicios de televisión, y las empresas de radio y televisión están cada vez más dispuestas a prestar servicios de telecomunicaciones”. Uno de los rezagos en la situación mexicana, aunque el documento de la OCDE no lo reconoce de manera explícita, ha sido la existencia de dos marcos legales, uno para las telecomunicaciones y otro para la radio y la televisión, que no son necesariamente compatibles porque fueron diseñados en épocas y para circunstancias diferentes.

 

Sesgos contra Telmex

Los servicios de telecomunicaciones son ineficientes, sobre todo si los comparamos con la calidad de transmisión, tanto en telefonía como Internet, que hay en otros países. Pero de ese reconocimiento a tasar el costo que tiene el acaparamiento en beneficio de las telefónicas del Grupo Carso, hay una distancia que los especialistas de la OCDE salvaron con más imaginación que investigación. Dicen que hay una “pérdida de bienestar” de los consumidores mexicanos que, entre 2005 y 2009, estiman en 129 mil 200 millones de dólares. Se trata de 25 mil 840 millones de dólares por año o, a pesos actuales, de 328 mil millones de pesos cada año. Esa es, por ejemplo, una cifra superior a los 310 mil millones de pesos que el presupuesto federal destinará en 2012 a la educación básica.

La cifra del supuesto costo que nos infliges las empresas telefónicas del Grupo Carso, fue obtenida estimando “los cargos excesivos a los consumidores existentes y las contrataciones no realizadas”. Las tarifas que padecemos en México son evidentemente altas frente a precios internacionales. Podemos comparar el costo de servicios de telefonía y de conexión a Internet con los precios en otros países para documentar una desigualdad onerosa en perjuicio de quienes pagamos por tales servicios (véase, por ejemplo, nuestro artículo “Slim promueve banda ancha; en México es magra y cara” en Zócalo número 124, junio de 2010).

Si duda, con precios más bajos las telecomunicaciones se expandirían y los mexicanos las aprovecharíamos más y mejor. Pero ¿cómo establecer el costo en exceso que estamos pagando en México? En situaciones del todo idénticas, podría considerarse que los precios deben ser los mismos en un país y en otro. Pero no se puede pretender que los costos sean iguales, por ejemplo, en Bruselas (Bélgica) y en Basaseachi, en la sierra de Chihuahua, a menos que existan, para ello, regulación estatal y compromisos de cobertura social. De ninguna manera queremos justificar los precios altos que nos cobra Telmex. Pero para ello no hace falta inventar comparaciones como las que de manera tan forzada ofrece, en ese rubro, el documento de la OCDE.

Los especialistas de ese organismo, después de cuantificar la oferta y la demanda en el resto de los países de la OCDE, “extrapolaron las funciones de demanda y precio al sector mexicano de las telecomunicaciones con objeto de calcular los precios y el número de suscriptores que habría en México si hubiera habido más competencia en el sector” (página 153, anexo metodológico). Es decir, evalúan a México como si fuera idéntico al promedio de los socios de esa Organización. Sin duda los niveles de acceso que hay en otros países, tanto a telecomunicaciones como a cualquier otro servicio o producto útiles para la sociedad, pueden constituir parámetros deseables. Pero de allí a juzgar con ellos el costo que tiene la carencia de un servicio hay una diferencia enorme.

Luego, el estudio evaluó la “pérdida en excedente del consumidor por suscripciones no realizadas”. Con esa variable se cuantifica lo que no existe. La carencia de conexiones telefónicas tiene un costo social con repercusiones económicas. Pero cualquier estimación al respecto no puede sustentarse sino en suposiciones. ¿A quién debiera cargare el costo por la insuficiente cobertura de telecomunicaciones, especialmente de banda ancha para Internet? La OCDE le atribuye a la telefónica de Slim ese costo pero no así al gobierno (que es responsable de las limitaciones que padecemos en ese campo, debido a la inexistencia de una política para expandir los servicios de telecomunicaciones de calidad y por todo el país) ni a otras empresas que hace años ofrecen telefonía y transmisión de datos pero que no mejoran los precios altos ni la calidad insuficiente que vende Telmex.

 

Carencias y diferencias

Es más revelador el dato, en la página 41, acerca de las ganancias que alcanzan las empresas del Grupo Carso, en comparación con telefónicas de otros sitios del mundo. Telmex tiene en México un margen de ganancia del 47% (antes de intereses, impuestos y depreciaciones). En Canadá, Francia, España, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos, el margen de ganancia es de 28%.

Telcel, alcanza ganancias del 64%. En otros países de la OCDE, el margen de ganancias de las empresas de telefonía móvil es de 37.6%.

En otros segmentos del informe de la OCDE hay un diagnóstico crítico que involucra tanto a Telmex como a otras empresas, lo mismo en telefonía que en el campo de la televisión. El desarrollo de la telefonía fija es notoriamente precario: 17.4  por cada 100 habitantes en 2010, cuando el promedio en la OCDE es de 37 líneas.

En telefonía móvil tenemos 78 líneas por cada 100 habitantes, pero la disponibilidad de ese servicio es mayor en otros países de América Latina. En 2011 contábamos apenas con 11 suscripciones de banda ancha por cada 100 habitantes, pero además de esa insuficiente cobertura las velocidades de conexión siguen resultando notablemente bajas.

En televisión de paga, la aparición de Dish a precios más reducidos que los de Sky incrementó en dos millones la cantidad de suscriptores a televisión satelital. En televisión por cable aumentó la presencia de Televisa, que ya era dominante y que recientemente compró varias de las empresas que no estaban bajo su control. La inexistencia de obligaciones para que todos los operadores de televisión abierta ofrezcan sus señales sin restricciones a las empresas de televisión de paga, ha conformado una ventaja monopólica en beneficio de Televisa que controla ambos flancos en el negocio de la televisión.

 

Regulación precaria

La OCDE insiste, nos parece que con razón, en las limitaciones del organismo regulador para telecomunicaciones que tenemos en México. La Cofetel no cuenta con autonomía respecto del gobierno, ni para tomar decisiones ni para ejercer un presupuesto que resulte suficiente; algunas de sus funciones siguen entreveradas con las tareas de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; no tiene capacidad de imponer multas sino únicamente para recomendarlas y los montos de las sanciones son muy modestos.

El marco jurídico favorece la presentación, por parte de las empresas, de recursos que se han convertido en subterfugios para evitar o demorar el cumplimiento de obligaciones o decisiones legales.

La legislación no ofrece vías expeditas para que la autoridad regule con criterios asimétricos. Es decir, para que imponga limitaciones y supervisiones específicas a la o las empresas que controlen un segmento del mercado de las telecomunicaciones. La comparación entre las posibilidades que las autoridades tienen en otros países para regular tales mercados con la situación mexicana, resulta notoriamente desfavorable para los consumidores en nuestro país.

El juicio de los expertos de la OCDE acerca de las consecuencias que tiene la fortísima concentración del mercado de la telefonía no deja lugar a dudas: “El que una sola empresa domine el mercado de telefonía de voz fija, banda ancha fija y telefonía móvil, como se destacó al inicio de este informe, es la fórmula para que haya altos costos, precios elevados, mala ca­lidad, pocas opciones, competencia limitada y bajos porcentajes de penetración, con con­secuencias adversas previsibles para el desarrollo económico de México y el bienestar de sus ciudadanos” (página 80).

Sin embargo no basta culpar a Telmex y Telcel para resolver tales problemas. La causa de las insuficiencias en cobertura y calidad en los servicios de telecomunicaciones ha sido, antes que nada, la indolencia del Estado para regular ese campo. La autoridad encargada de ello carece de facultades suficientes, la legislación es atrasada y escasa, el poder político ha simpatizado más con la posibilidad de respaldar a otros consorcios para que compitan con Telmex y Telcel que con la edificación de una nueva institucionalidad que propicie un auténtico mercado con reglas en beneficio de la sociedad.

 

TV: dos privilegiados actores

La parálisis que padece México en la transición a la televisión digital manifiesta esa ausencia regulatoria, incrementada por la existencia de tortuosos vericuetos judiciales. El decreto presidencial de septiembre de 2010 que adelantaba para 2015 el establecimiento de ese modelo de televisión en todo el país, quedó suspendido durante un año debido a los senadores del PRI que le hicieron a las televisoras el servicio de impugnar aquella decisión del Poder Ejecutivo. Televisa y Televisión Azteca han querido demorar la televisión digital, así como la licitación de nuevas frecuencias, porque no les interesa que haya apertura alguna en un mercado que hasta ahora controlan por completo.

El mercado de la televisión abierta, dice la OCDE aunque ya lo sabemos los mexicanos, “está dominado por dos actores: el grupo Televisa, con una participación de mercado de 70% y tres redes; y Televisión Azteca, propie­dad de Grupo Salinas, con una participación de mercado aproximada de 30% y dos redes”.

Esa concentración, puede remediarse abriendo el mercado televisivo a nuevos actores. Tanto el aprovechamiento de la televisión digital, como la asignación de nuevas frecuencias, abrirán opciones de acuerdo con el examen de la OCDE: “México necesita más radiodifusores de televisión abierta para fomentar la pluralidad en los medios, especialmente porque el sector de la televisión por cable tiene una cober­tura nacional muy baja en comparación con la televisión terrestre…  La pluralidad en los medios podría au­mentar en México, donde dominan dos televisoras emitiendo en abierto. Asimismo, una de éstas es propietaria de un proveedor de DTH [televisión satelital] y gran parte del mercado de televisión por cable. La televisión digital terrestre ofrece suficiente eficiencia de espectro para tener un tercero y un cuarto proveedor de televisión digital de alcance nacional. No obstante, hasta que el cambio digital no sea completo, permitir que los nuevos radiodifusores también presten servicios con tecnología analógica puede ser una solución provisional positiva”.

El mencionado organismo cuestiona las taxativas a la inversión extranjera en las empresas de radiodifusión en México. En nuestro país es un tema polémico, porque a menudo se ha creído que es preciso mantener en manos de mexicanos la propiedad de tales empresas. Sin embargo esas disposiciones se han convertido en una forma de proteccionismo a favor de Televisa y Televisión Azteca. En el campo de la telefonía, la inversión extranjera no puede ser mayor al 49% en cada empresa y también es una limitación alejada de las reglas que imperan en otros países.

 

Que haya auténtico mercado

Otra manera para diversificar el mercado, sería la autorización a Telmex para ofrecer televisión a través del servicio telefónico. Esa posibilidad ha sido frenada por el impedimento que señala el título de concesión, pero sobre todo por la interpretación de la autoridad acerca del cumplimiento que la empresa telefónica hace de las condiciones que le señalaron para superar tal restricción. La OCDE le dedica dos páginas a ese asunto y propone medidas técnicas para destrabarlo. Antes que nada, considera que lo más normal sería que Telmex ofreciera televisión como hacen los operadores de telecomunicaciones en todo el mundo:

“A pesar de los asuntos judiciales y de procedimiento relacionados con la modificación en el título de concesión, es preciso abordar este debate desde una perspectiva más am­plia. Por una parte, la convergencia es una tendencia tecnológica cada vez más importante, que los reguladores y encargados de formular las políticas no pueden pasar por alto. Como tales, los operadores de telecomunicaciones y de cable en los países de la OCDE ofrecen servicios de triple play con pocas restricciones y, en muchos casos, la obligación de incluir canales terrestres”.

En televisión abierta, la conclusión también resulta clara: “Para garantizar la pluralidad de medios, el gobierno debe otorgar la tercera y la cuarta licencias de televisión abierta mediante un proceso justo, no discriminatorio y neutral, y debe levantar las restricciones de propiedad extranjera de televisoras mexicanas”.

Las propuestas de la OCDE podrían suscitar una discusión útil si se les mira más allá de los prejuicios desatados acerca de ese documento. No se trata de una descalificación tajante contra las empresas dominantes en telefonía, como tramposamente dijeron Televisión Azteca y Televisa. Tampoco postulan una reivindicación del mercado sin restricciones sino de una competencia auténtica –es decir, con instituciones capaces de planificar, regular y sancionar cuando sea necesario–. La OCDE propone un Estado más sólido a diferencia del debilitado y recortado Estado que, a pesar de la tradición retórica que sobrellevamos en ese tema, hemos sido capaces de edificar en México.

One thought on “OCDE: Ni menos Telmex, ni más Televisa

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s