Dos iniciativas: una mala, otra buena, ambas inoportunas

Zócalo, enero de 2009

El senador Manlio Fabio Beltrones no vaciló en falsear un dictamen de la Corte para congraciarse con el poder mediático. A otro senador, Carlos Sotelo García, no le importó poner en riesgo la discusión sobre la reforma legal para los medios con tal de vanagloriarse haciendo pública una propuesta que no era únicamente suya.

Uno priista y el otro perredista –uno embustero, el otro irresponsable– ambos legisladores manifestaron, en las últimas semanas del año que ya concluyó, las dificultades enormes que siguen impidiendo que el país tenga una legislación moderna, completa y actual para los medios y las telecomunicaciones.

Por una parte y antes que nada, a esa legislación se oponen los intereses de las grandes corporaciones mediáticas. Las empresas de radiodifusión más influyentes quieren una reforma parcial que solamente afiance y amplíe los beneficios que han tenido como usufructuarias preferentes del espectro radioeléctrico. La iniciativa del senador Beltrones para que la renovación de las concesiones de radio y televisión no se realice mediante concurso, atiende a una de las exigencias centrales que han manifestado tales consorcios.

Por otro lado, la dificultad de los legisladores y grupos interesados en la reforma cabal de los medios para reivindicar el interés de la sociedad antes que los intereses de sus partidos u organizaciones, se puso de manifiesto en la decisión del senador Sotelo para presentar, como si fuera de su autoría, un proyecto de nueva legislación que había sido elaborado por senadores y especialistas de diversas adscripciones. A ese legislador le ganaron las ganas de figurar como protagonista único en un proceso que solamente será exitoso cuando involucre, de manera convencida y consensada, a otros actores políticos.

Refrendos por licitación

El afán del senador Beltrones para granjearse la adhesión de los radiodifusores privados se había conocido en junio de 2008 cuando propuso que las empresas que ya tienen concesiones para transmitir en la banda de Amplitud Modulada, recibieran nuevas concesiones para Frecuencia Modulada. Aquella legalización de las radios combo, como de manera coloquial se le ha llamado a las concesiones en paquete que pretenden algunos radiodifusores de AM, quedó descartada con el decreto presidencial del 15 de septiembre. Allí, como se comentó ampliamente en Zócalo de octubre pasado, se establece un procedimiento para que los radiodifusores de AM soliciten el reemplazo de la concesión que ahora tienen en esa banda por un espacio en Frecuencia Modulada. La ambigüedad de las reglas que establece ese Decreto permitiría que muchos radiodifusores conservaran el canal en AM, además del que ahora tendrían en FM.

La nueva iniciativa que presentaron Beltrones y otros cuatro senadores del PRI responde a otra preocupación, ciertamente genuina y entendible, de los radiodifusores cuyas concesiones han vencido o están por terminar próximamente. Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación enmendó en junio de 2007 buena parte de las modificaciones que un año antes el Congreso había realizado en las leyes federales de Telecomunicaciones y Radio y Televisión, dejó sin efecto varios de los privilegios que aquella reforma legal, conocida como Ley Televisa, les había concedido a las empresas de televisión y radio. Pero al suprimir total o parcialmente algunos artículos de esos ordenamientos, la Corte abrió algunos huecos que el Poder Legislativo tendría que haber resuelto de inmediato.

Como no sucedió así, la legislación para los medios ha quedado baldada durante más de año y medio. En algunos casos esos vacíos impiden que se renueven o revisen las concesiones ya existentes, o que se adjudiquen otras nuevas.

Una de las decisiones más importantes de la Corte en la revisión que hizo de la Ley Televisa, estableció que tanto la asignación de nuevas concesiones, como el refrendo de las que ya existen, tienen que realizarse por concurso. De esa manera no solamente se propiciaría la apertura de la radio y la televisión a una mayor diversidad de opciones sino, en el caso de las solicitudes de refrendo, se cotejaría el desempeño de los radiodifusores cuya concesión está por terminar con las propuestas de otros interesados a difundir en tales frecuencias.

En su extensa resolución acerca de aquellas reformas a las leyes de Telecomunicaciones y Radio y Televisión, la Suprema Corte destinó varias páginas a exponer por qué el refrendo tiene que someterse a concurso. “La radio y la televisión –dijeron por unanimidad los ministros de la Corte– son medios masivos de comunicación que tienen importancia trascendental en la vida diaria de los individuos, por lo que el Estado, al regular el uso del bien público utilizado en esa actividad, debe garantizar la igualdad de oportunidades para su acceso y propiciar un pluralismo que asegure a la sociedad el respeto del derecho a la información y la libre manifestación de la ideas” (página 550 del Engrose aprobado por la SCJN el 6 de agosto de 2007).

Esos principios debieran prevalecer sobre los intereses particulares. Por eso más adelante la Corte consideró, refiriéndose al artículo de la Ley Federal de Radio y Televisión que exceptuaba al refrendo de la obligación para que las concesiones fuesen otorgadas por licitación púbica, que “si la segunda parte del artículo 16 impugnado, propicia fenómenos de concentración tratándose de las concesiones en la materia de radiodifusión, en lugar de una libre y sana competencia que permita el acceso equitativo a los medios de comunicación para todos los interesados en explotar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para prestar el servicio relativo, viola la garantías de libre expresión de las ideas y el derecho a la información”.

Argumentos de la Corte

La posición de la Corte acerca del procedimiento indispensable para que sea renovada una concesión de radio o televisión, resultó muy clara. En la página 534 del mismo documento los ministros establecieron: “es menester que el titular de la concesión, al término de la misma, compita nuevamente, en igualdad de circunstancias, con otros interesados, pues sólo así se garantiza el respeto a los principios de igualdad, rectoría del Estado, planeación para imprimir dinamismo y crecimiento a la economía, dominio directo de la nación sobre ciertos bienes relevantes, entre ellos, el espacio situado sobre el territorio nacional y las vías generales de comunicación, prohibición de monopolios y concentraciones contrarias al interés público, utilización social de los bienes y administración eficiente, eficaz y honrada de los recursos del Estado, consagrados en los artículos 1, 25, 26, 27, 28 y 134 constitucionales”.

Sin embargo en su iniciativa para reformar el artículo 16 de la Ley Federal de Radio y Televisión, presentada el 2 de diciembre, Beltrones y sus correligionarios proponen que los refrendos no sean sometidos a concurso sino que únicamente dependan de la revisión administrativa que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes haría del desempeño de cada radiodifusor. Y en su Exposición de Motivos mencionan, distorsionándolos, los argumentos de la Corte acerca del refrendo en la radiodifusión.

Según esos senadores, la Corte consideró que el refrendo tal y como determinaba la reforma de 2006 era inadecuado porque no le permitía al Estado cobrar una contraprestación por el derecho de un radiodifusor a seguir utilizando la frecuencia que ya le ha sido asignada. Sin embargo soslayan la argumentación central de los ministros que no se refiere al pago de derechos que el Estado puede recibir con el refrendo sino a la necesidad de que el beneficiario de una concesión compita en igualdad de circunstancias con otros interesados en brindar ese servicio.

La pertinencia de la licitación abierta en estos casos es más evidente si se recuerda que, hasta ahora, ninguna concesión de radio o de televisión en México ha sido otorgada por concurso. Hasta ahora el gobierno federal ha dispuesto, siempre de manera discrecional, a quiénes confiere el privilegio de transmitir por radio o televisión.

Regalo a concesionarios

La iniciativa Beltrones propone que los radiodifusores paguen una contraprestación por el refrendo de las concesiones. Esa es, aparentemente, una reivindicación de los derechos que el Estado tiene sobre las frecuencias de radiodifusión. Sin embargo, tal y como está planteada en dicha iniciativa, se trata de un nuevo engaño.

Aunque establece que la Secretaría de Hacienda determinaría el monto del pago que cada radiodifusor tiene que hacer cuando se le renueve la concesión, la propuesta de Beltrones y socios incluye una previsión que haría innecesario cualquier desembolso, con ese motivo, de los empresarios. Del monto por el refrendo, tendría que descontarse el costo del tiempo que cada radiodifusor haya otorgado al Estado en cumplimiento a diversas disposiciones legales.

De esa manera, el tiempo que los concesionarios deben dedicar a la transmisión de mensajes de los partidos políticos o del gobierno federal y otras instituciones del Estado, se tomaría como parte del precio en la renovación de la concesión. Con ese subterfugio, la iniciativa Beltrones intenta anular los principios jurídicos en los que se sustenta el tiempo estatal en la televisión y la radio.

Hasta ahora los concesionarios de radiodifusión están obligados a abrir parte de sus horarios para la difusión de mensajes de interés público, como sucede con la propaganda electoral. Si prosperase esa iniciativa, el tiempo estatal terminaría convirtiéndose en expresión de un trueque financiero y no en cumplimiento de una obligación pública de los radiodifusores.

Las prioridades que dominaron en la agenda del Senado y las confusiones que suscitó esa desmañada pero políticamente intencionada iniciativa, impidieron que fuera dictaminada a tiempo para ser sometida a votación durante el periodo de sesiones que concluyó a mediados de diciembre. El tema se mantendrá entre los asuntos pendientes, sobre todo por el interés de Beltrones, que coordina a los senadores del PRI, para concederles esa prerrogativa a los empresarios de la televisión y la radio. Después de la reforma constitucional que, a fines de 2007, dejó a esos empresarios sin la propaganda electoral que un año antes había significado para los consorcios de radiodifusión ingresos por casi 2 mil millones de pesos, Beltrones y otros personajes políticos han querido limar asperezas con el poder mediático.

Para que tal propósito no sea tan fehaciente, los senadores que la suscribieron aseguran que esa iniciativa sólo se refiere a la renovación de concesiones para estaciones de radio. La televisión, han dicho, no está contemplada en esa reforma.

Allí se encuentra otra mentira de esos senadores. La iniciativa que presentaron y que reformaría el mencionado artículo 16 de la Ley de Radio y Televisión no hace excepciones entre esos dos medios. La renovación prácticamente automática de concesiones y el trueque de tiempo entregado al Estado por pago de una contraprestación, valdría tanto para radiodifusoras como para televisoras concesionadas.

El senador Carlos Sotelo

También motivado por preocupaciones personales, aunque como todo en la vida pueda tener además implicaciones políticas, el 9 de diciembre de 2008 el senador Carlos Sotelo García, del Partido de la Revolución Democrática, dio a conocer dos iniciativas. Una, propone modificar la Constitución Política del país para crear un Instituto Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, que tendría a su cargo la regulación de esos sectores con autonomía plena respecto de otros organismos del Estado. La otra, propone una nueva Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.

El compromiso del senador Sotelo para promover la discusión de estos temas ha sido evidente. Quizá ningún otro miembro de la actual Legislatura ha mantenido tan constante interés para subsanar las anchas lagunas jurídicas que padecen los medios de comunicación. Como titular que ha sido de la comisión de Radio y Televisión del Senado, ha impulsado deliberaciones frecuentes aunque a menudo haya tenido que quedarse prácticamente solo debido a la decisión de los grupos parlamentarios mayoritarios para no involucrarse en la promoción de una reforma de gran calado en ese tema. De hecho, los trabajos de esa Comisión han tenido frutos escasos debido a la intencional ausencia de la mayoría de los senadores de los partidos Revolucionario Institucional y Acción Nacional.

Buena parte de los trabajos de esa Comisión se habían integrado en el Grupo Plural, constituido en septiembre de 2007 por los partidos representados en el Senado para actualizar la legislación en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Surgido como resultado de las decisiones de la Suprema Corte acerca de la Ley Televisa, en el Grupo Plural participaban los coordinadores de los grupos parlamentarios así como los presidentes de tres comisiones senatoriales, entre ellas la de Radio y Televisión y Cinematografía.

El Grupo Plural auspició una docena de audiencias con organizaciones interesadas en opinar sobre la reforma de los medios y en febrero de 2008 presentó un informe de sus actividades. La reticencia de los senadores del PRI para desahogar esos temas le impidió a ese Grupo arribar a propuestas legales específicas. Luego la destitución de Santiago Creel como coordinador de los senadores de Acción Nacional, en junio de 2008, confirmó la reticencia de ese partido –y del presidente Felipe Calderón– para emprender una auténtica reforma jurídica dedicada a los medios de comunicación. Había mayor insistencia fuera, que dentro de la clase política acerca de ese tema. El 20 de febrero, a iniciativa de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información, se había creado el Frente Nacional por una Nueva Ley de Medios con participación de más de 75 organizaciones sociales.

Una propuesta integral

Por esas fechas y durante toda la primavera de 2008, varios senadores del PAN y el PRD buscaron la asesoría de algunos ex legisladores y especialistas e interesados en ese tema para elaborar una propuesta integral de legislación para los medios. Se pretendía lograr una legislación única tanto para la radiodifusión como para las telecomunicaciones en reconocimiento a la convergencia que imponen los actuales formatos digitales; allí se contemplarían derechos y responsabilidades de los medios así como de sus públicos, reglas para el otorgamiento y la renovación de concesiones, el reconocimiento a la especificidad y la necesidad tanto de los medios comunitarios como de los medios públicos, la regulación así como la promoción de la diversidad y la calidad en los contenidos audiovisuales, entre otros temas.

De ese esfuerzo de elaboración y discusión resultó un documento cabal, razonable y equilibrado. Prácticamente no hay asunto de relevancia, en la regulación contemporánea de las comunicaciones, que no esté contemplado allí. Lo único que le hacía falta a esa propuesta era el respaldo político capaz de garantizar que fuese examinada con seriedad y con auténtica decisión de reforma legal por parte los grupos parlamentarios que hay en el Congreso. En espera de que existieran tales condiciones, los promotores de esa propuesta legal decidieron no hacerla pública para no dilapidarla en un debate que no estuviera precedido por compromisos políticos suficientes.

Pero conforme se acercaba el final del período legislativo, el senador Sotelo se impacientaba. Aparentemente incómodo por la ausencia de resultados legislativos en la Comisión a su cargo, decidió presentar bajo su responsabilidad individual la propuesta de ley de medios que había sido elaborada en el proceso antes descrito, así como una propuesta de reforma constitucional. El documento apareció publicado el martes 9 de diciembre entre las páginas 131 y 211 de la edición número 311 de la Gaceta del Senado.

La publicación en la Gaceta senatorial indicaba que el propio Sotelo haría la presentación del proyecto de reformas legales en el pleno de esa Cámara. Aparentemente se había inscrito para ocupar la tribuna el mismo martes 9, pero unas horas antes cambió de opinión. En vez de ello ese día, acompañado por Carlos Navarrete, coordinador de los senadores de su partido, Sotelo anunció en rueda de prensa que había resuelto retirar del orden del día la presentación de la iniciativa porque había recibido “un conjunto de observaciones, de planteamientos que pueden precisar y fortalecer, y enriquecer aún más esta propuesta de ley convergente”.

Imprudente legislador

La propuesta fue publicada ese martes 9 por mañana. Es difícil creer que los interesados en el tema se hayan enterado, hayan podido revisar las aproximadamente 220 cuartillas que ocupa el documento y le hayan remitido sus opiniones al senador Sotelo, todo ello en unas cuantas horas.

El senador Sotelo se desesperó, quiso remediar la indolencia de la Comisión de Radio y Televisión (de la que ha sido presidente, pero de cuyas informalidades no es culpable) con un desplante personal, aunque fuera a costa de publicitar un documento que no tenía todos los consensos que le hacen falta.

Eso sí, se cuidó de no incomodar con esa iniciativa a uno de los consorcios que mayor regulación ameritan en el campo de las telecomunicaciones. La iniciativa que ese senador del PRD publicó en la Gaceta del Senado es idéntica a la que durante varios meses elaboró el grupo de especialistas y legisladores pero con una excepción. De aquel documento, Sotelo eliminó todo el capítulo dedicado a establecer reglas para determinar en qué circunstancias un operador de telecomunicaciones o radiodifusión puede ser considerado dominante en dicho sector. La declaración de “dominancia” podría haber inquietado a Televisa, pero fundamentalmente a Telmex. Ese capítulo incómodo, el senador Sotelo decidió suprimirlo de la propuesta.

Sotelo anunció que en los primeros meses de 2009 emprendería “una nueva consulta” a partir del documento que dio a conocer. Esa consulta, si se realiza, estará apremiada por la inminencia de las elecciones federales y la previsiblemente escasa voluntad de los partidos para contrariar a los medios con una nueva discusión sobre el tema. En realidad no son nuevas opiniones, sino decisiones claras lo que requiere la reforma legal para los medios. Y eso es precisamente lo que, en su precipitación, ha dificultado el imprudente senador Sotelo.

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