Los nuevos diques a la propaganda oficial

Zócalo, diciembre de 2007

La utilización de recursos públicos para difundir la imagen de los funcionarios ha sido una de las más notorias y costosas perversiones en la tortuosa relación que se ha mantenido entre política y medios en nuestro país. Más aún: la compra de espacios en medios de toda índole para promover discursos, inauguraciones, congratulaciones y sobre todo la efigie de gobernadores, presidentes, secretarios, rectores y directores de las más variadas instituciones públicas, ha constituido uno de los ejes de un sistema político apuntalado más en la iconografía que en las ideologías. Nuestros políticos han procurado difundir sus imágenes por encima de sus ideas. Hemos tenido un sistema político en buena medida totémico.

En ningún otro país que se precie de ser democrático existe la propaganda estatal que conocemos en México. Resulta imposible imaginar al presidente José Luis Rodríguez Zapatero contratando spots en Antena 3 con cargo al presupuesto del gobierno español, o al francés Nicolás Sarkozy gastando dinero público para anunciarse en Le Monde. En México, sin embargo, la propaganda en medios de toda índole ha sido una práctica tan extendida que incluso nos cuesta trabajo suponer que la vida pública podría ser de otra manera.

Y lo será, si se cumple cabalmente la nueva disposición constitucional que prohíbe la contratación de espacios publicitarios para difundir la imagen de los funcionarios o para fines que no sean de información, orientación o educación. Desde el pasado 14 de noviembre, cuando entró en vigor la reforma en materia electoral que modificó y creó varias disposiciones constitucionales, los principios que rigen la propaganda del gobierno cambiaron de tal manera que, si se aplican de manera rigurosa, habrá una modificación sustancial en cantidad y calidad.

Aunque ya lo hicimos en la edición de Zócalo de octubre pasado, cuando reseñamos toda la reforma constitucional, vale la pena reproducir nuevamente el texto incorporado al artículo 134 de la Constitución:

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Esa disposición, como queda claro en el párrafo anterior: a) vale para todos los medios de comunicación y no solamente para la televisión y la radio como han supuesto algunos informadores y comentaristas; b) tiene vigencia en todo momento y no únicamente en temporadas electorales; c) debe ser acatada por cualquier organismo del Estado mexicano que ejerza recursos públicos –gobierno federal, gobiernos estatales, municipios, el Congreso de la Unión y las cámaras de diputados locales, organismos autónomos como la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal Electoral, universidades públicas y empresas del Estado, etcétera–.

 

Ambigüedades e imprecisiones

Ninguna de esas entidades está autorizada para comprar espacios, en ningún medio de comunicación, a no ser para los fines que se precisan en la mencionada reforma. A primera vista parece claro a qué se refiere el Artículo 134 Constitucional cuando indica que las únicas promociones mediáticas permitidas son las de índole institucional y con propósitos de información, educación y orientación. Una campaña de vacunación o para recabar fondos de ayuda a los damnificados de un desastre natural, o la lista de sitios en donde podemos solicitar una licencia de manejo, por ejemplo, cumplen claramente con esos requisitos. Pero con la coartada de los fines informativos podría disfrazarse de mensaje institucional un anuncio de propaganda a favor de un secretario de Estado o un gobernador, por ejemplo. Imaginemos que la Secretaría de Educación Pública quiere dar a conocer la gran cantidad de alumnos que se benefician con la Enciclomedia, o que el gobierno de Coahuila contrata un anuncio en donde se ufana de las maquiladoras que hay en esa entidad. En rigor esa sería información. Pero el propósito de publicarla puede ser reconocido como parte de la propaganda para prestigiar a un funcionario público aunque en ese anuncio no se imprima o mencione su nombre.

Por otro lado, aunque también es clara la indicación acerca de los recursos icónicos y textuales que están prohibidos –nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de algún funcionario– pueden suscitarse casos en los que se requiera una interpretación de esa regla general. Antes de las lecciones locales de septiembre pasado en Veracruz, por ejemplo, la campaña promovida por el gobernador Fidel Herrera para favorecer al PRI coloreó de rojo todo lo que pudiera ser visto por los ciudadanos directamente o a través de los medios: la escenografía de los mítines, los empaques en los que se distribuía la ayuda social del gobierno federal, las corbatas y el resto de la vestimenta de los conductores de televisión, pancartas y volantes en las calles, etc. etc. Cualquier uso de ese color podía tener implicaciones proselitistas aunque fuese de la manera más aparentemente anodina posible.

La nueva disposición constitucional se enfrentará a situaciones como esa. Por ello es preciso que haya una autoridad con capacidad suficiente tanto para interpretar como para aplicar la ley. Allí radica el hueco inicial, aunque no imprevisto, que tiene la reforma al 134. El mismo párrafo añadido a ese artículo advierte: Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.

Esas leyes son en primer lugar el Código Federal Electoral y, posiblemente también, las leyes específicas para regular a los medios de comunicación. El Cofipe tiene que ser reformado en breve para ofrecer precisiones a los diversos cambios que implica la reforma constitucional. Allí tendrían que estar previstos mecanismos y sanciones para que la autoridad electoral castigue a los funcionarios públicos y a los medios de comunicación que infringieran las nuevas reglas en materia de propaganda política e institucional. Pero como, a diferencia del resto de las disposiciones involucradas en la reforma constitucional, la adición al artículo 134 se refiere a propaganda que pudiera ser difundida en cualquier momento y no sólo en temporada de campañas electorales, su observancia podría estar a cargo no únicamente del Instituto Federal Electoral sino, eventualmente, de la autoridad que fiscalice a los medios de radiodifusión. Esa autoridad tendrá que ser establecida en la nueva legislación para los medios si es que el Congreso, como se ha propuesto, decide reformarla el año próximo.

Mientras tanto, apenas entró en vigor la reforma constitucional el gobierno federal y distintos gobiernos locales suspendieron la difusión de spots que habían contratado en radio y televisión. Aun faltan precisiones para la propaganda oficial desaparezca de los medios.

 

Propaganda oficial en medios impresos

Los efectos de esas disposiciones en la prensa escrita han sido menos publicitados que sus consecuencias iniciales para la televisión y la radio. Sin embargo es posible que la suspensión de la propaganda institucional en diarios y revistas tenga, proporcionalmente, consecuencias financieras más relevantes que para las empresas de radiodifusión.

No es un secreto que en México los recursos que recibe una gran cantidad de medios impresos depende, de manera muy importante, de la publicidad que contratan instituciones estatales. Y un importante segmento de esas inserciones pagadas suele buscar el enaltecimiento de funcionarios públicos más que el servicio a la sociedad. En los años recientes algunos de los diarios y revistas de mayor circulación invirtieron mayor atención en la búsqueda de publicidad comercial y en los recursos derivados de la venta de ejemplares que en las inserciones pagadas por instituciones oficiales. Sin embargo todavía es frecuente que la mayor parte de la prensa diaria y al menos las revistas de información política o de carácter cultural –es decir, buena parte de la prensa que en contraste con la de vocación sensacionalista podríamos considerar como seria– dependan de la publicidad oficial o de instituciones públicas.

Un sencillo ejercicio de exploración en algunos diarios y revistas permite constatar el significativo peso que alcanza en ellos la publicidad institucional, u oficial. El jueves 15 de noviembre de 2007, al día siguiente de que entró en vigor la reforma constitucional que establece las taxativas en materia de propaganda estatal, contamos los espacios de publicidad en siete diarios de la ciudad de México. De esa manera encontramos que, por lo menos en las ediciones de ese día, la propaganda que difunde la imagen de funcionarios públicos o que no reúne las características ahora autorizadas para inserciones pagadas de esa índole alcanza entre el 10% y el 30% de toda la publicidad de algunos periódicos. En el caso de algunas revistas, según explicamos más adelante, la propaganda que ahora puede ser considerada ilegal puede significar el 50% o incluso más de todas sus inserciones pagadas.

De acuerdo con la contabilidad que hicimos el diario La Crónica de Hoy publicó en esa fecha 4.15 planas de inserciones pagadas. De ellas 0.65 fueron de publicidad comercial y 3.5 de inserciones contratadas por instituciones estatales. En estas últimas incluimos tanto anuncios de gobiernos federal y estatales como de instituciones autónomas, legislativas y universidades públicas. De las 3.5 planas con ese carácter consideramos que el espacio equivalente a 0.6 era ocupado por propaganda que sería ilegal de aplicarse al pie de la letra la nueva disposición constitucional.

El Financiero publicó ese día 12 planas de publicidad pagada. 8.25 de ellas eran de origen comercial y 3.75 de instituciones estatales. De estas últimas, el equivalente a una plana era de inserciones que publicitaban la imagen personal de distintos funcionarios.

También revisamos Impacto, un diario de escasísima circulación y, por ello, representativo de la prensa que a pesar de su débil presencia pública obtiene propaganda oficial. Allí encontramos inserciones por el equivalente a 2.6 planas. De ellas 8 décimos de plana (0.8) eran de origen comercial y casi dos planas (1.8) de procedencia estatal. De estas, tres cuartos de plana podrían ajustarse a la descripción de la propaganda ahora vetada.

Al día siguiente de la vigencia de la reforma constitucional, La Jornada tenía 14.2 planas de publicidad. Cabe subrayar que en este, como en todos los diarios y revistas analizados, no contabilizamos las inserciones que suponemos resultado de intercambios con otros medios de difusión (por ejemplo las carteleras de televisoras) o los anuncios que promueven servicios de las casas editoras de cada una de esas publicaciones (campañas de suscripciones, por ejemplo). Después de soslayar esas inserciones identificamos 7.4 planas de publicidad comercial y 6.8 de contenidos oficiales. De esos últimos, al menos el equivalente a 2 planas estaba integrado por espacios de promoción personal o institucional.

El diario Milenio reunía, según nuestra exploración, 24.3 páginas pagadas. De ellas, 12.8 fueron de publicidad comercial. El restante 11.5 era, clara o presumiblemente, pagado por instituciones oficiales. En este, igual que en otros periódicos, contabilizamos como inserciones pagadas las notas y fotografías que aun cuando no eran expresamente identificadas como pagadas nos pareció que habían sido resultado de un acuerdo publicitario y no de una decisión de la redacción del diario. Las gacetillas siguen siendo fuente de ingresos en casi todos los periódicos. De las 11.5 planas ocupadas por distintos materiales de instituciones públicas, encontramos 4 con propaganda personal o institucional que podría ser objetada de acuerdo con los lineamientos constitucionales.

En Reforma y El Universal únicamente revisamos la primera sección, que es la destinada a información general. Esos diarios, como es sabido, incorporan en sus ediciones una gran cantidad de anuncios de carácter comercial que se distribuyen en distintas secciones y suplementos. En Reforma, siempre en la primera sección, encontramos un total de 9.9 planas de publicidad. De ellas 7 y media eran de carácter comercial y 2.4 de origen institucional. De estas últimas, el espacio equivalente a 9/10 de plana (0.9) era de propaganda personal de funcionarios públicos.

En El Universal, ese 15 de noviembre contabilizamos 25.6 planas de contenidos pagados. La mayor parte, 21.12, estaba integrada por anuncios de empresas comerciales, instituciones privadas y ciudadanos diversos. Solamente 4.5 planas eran ocupadas por propaganda estatal. De ellas, media plana podía hacer encajado en la descripción de la publicidad que ya no está permitida.

En la tabla adjunta presentamos los porcentajes que, respecto del conjunto de la publicidad identificada en las mencionadas ediciones, ocupan las inserciones de carácter oficial y, específicamente, la propaganda que podría ser cuestionada a partir de las nuevas reglas para el gasto público en esa materia. Como puede apreciarse, los diarios más grandes (Reforma, El Universal) y el especializado en finanzas dependen menos que los otros de la publicidad que contratan gobiernos e instituciones públicas. De toda la publicidad que contabilizamos (tanto comercial como oficial) las inserciones controvertibles ocupan los porcentajes incluidos en la última columna del cuadro.

Peso de la publicidad oficial en diarios del DF

Periódico

% de publicidad estatal (1)

% de publicidad controvertible (2)

La Crónica

84.6 %

14.5 %

El Financiero

31.3

8.3

Impacto

69.0

29.0

La Jornada

48.0

14.0

Milenio

47.0

16.5

Reforma

24.2

9.0

El Universal

18.0

2.0

(1) Porcentaje de la publicidad estatal sobre el conjunto de la publicidad identificada en cada diario.

(2) Porcentaje, respecto de toda la publicidad en esa edición, de la propaganda que podría contravenir el Art. 134 Constitucional.

Cómputo de inserciones publicitarias en las ediciones del jueves 15 de noviembre de 2007. En Reforma y El Universal únicamente se contabilizó la publicidad aparecida en la primera sección.

 

También contabilizamos la publicidad aparecida en cuatro revistas: los semanarios Proceso y emeequis en sus ediciones del domingo 11 y el lunes 12 de noviembre respectivamente y las mensuales Letras Libres y Nexos correspondientes a noviembre de 2007. Proceso tenía 14.6 planas de publicidad, identificada con los mismos criterios que utilizamos con los diarios. De ellas 3 eran de índole comercial y 11.6 de instituciones estatales. De esos espacios, encontramos anuncios equivalentes a 7.9 planas de propaganda personal o no justificada de acuerdo con las nuevas reglas.

El semanario emeequis incluía 5.33 planas de publicidad. 5 era de instituciones estatales. De tales anuncios, 4 eran de propaganda posiblemente controvertible según las recientes disposiciones.

Las revistas mensuales incluyeron en sus ediciones de noviembre 25.7 y 21.65 planas, respectivamente. En Letras Libres había 8 páginas de espacios comerciales y 17.7 con inserciones a cargo de instituciones oficiales. De ellas, 7 y cuarto eran potencialmente controvertibles de acuerdo con los multicitados criterios.

Nexos comprendía en la mencionada edición 4 planas comerciales y 17.65 oficiales. De ellas, 8.6 eran de propaganda que podría considerarse ajena al servicio, la mera información y la difusión cultural.

El cuadro adjunto muestra, como en el caso de los diarios, los porcentajes de publicidad oficial respecto de todas las inserciones pagadas identificadas en las cuatro revistas, así como el peso que sobre ese universo publicitario tiene la propaganda personal o no justificable.

Peso de la publicidad oficial en revistas del DF

Revista

% de publicidad estatal (1)

% de publicidad controvertible (2)

Emeequis

94 %

75 %

Letras Libres

69

28

Nexos

81

40

Proceso

80

54

(1) Porcentaje de la publicidad estatal sobre el conjunto de la publicidad identificada en cada diario.

(2) Porcentaje de la propaganda que podría contravenir el Art. 134 Constitucional sobre el conjunto de la publicidad estatal

Cómputo de inserciones publicitarias en las ediciones del 11 y 12 de noviembre Proceso y emeequis, respectivamente y del mes de noviembre de 2007 en el caso de Letras Libres y Nexos que son mensuales.

Las nuevas taxativas a la propaganda oficial pueden contribuir a despejar el espacio público y quizá, por lo tanto, a que en los medios de comunicación haya más atención al fondo del discurso político y no únicamente a las imágenes de los funcionarios públicos o al dinero que antes podían gastar en contratos de publicidad. Pero una consecuencia indeseable de esa reforma legal podría ser la restricción de recursos financieros que hasta ahora han respaldado la publicación de diarios y revistas cuyos contenidos son pertinentes tanto para solidificar la cultura política como en la formación literaria y artística de los ciudadanos. Es indispensable que los diarios y revistas que aspiran a ofrecer un servicio auténticamente público se afanen para diversificar sus fuentes de financiamiento publicitario. Pero también puede ser necesario que el Congreso de la Unión, como parte de las nuevas reglas que está expidiendo para regular la competencia política y los medios de comunicación, diseñe una ley de ayudas a la prensa como las que existen desde hace tiempo en algunos países europeos. De esa forma podría garantizarse un financiamiento público capaz de resguardar a las publicaciones de calidad.

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2 thoughts on “Los nuevos diques a la propaganda oficial

  1. Excelente tu blog.
    Estoy muy interesado en la forma que ha cambiado la manera de hacer comunicacion institucional a raiz de la reforma al 134, ojala y puedas recomendarme bibliografia al respecto.

    Saludos

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